财政发力系列研究报告之二：历史上的化债是怎样的？.docx
正文目录
TOC\o1-1\h\z\u历次化债重点聚焦隐性债务 5
第一轮化债主要置换非政府形式存量债务 5
第二轮化债选择部分县市开展隐性债务风险化解试点 7
第三轮化债主要采用特殊再融资债 8
第四轮化债聚焦坚定遏制新增隐性债务 9
关注后续化债方案落地 10
风险提示 10
图表目录
图1：地方政府债务限额有望继续提升 5
图2：预计使用地方债置换隐债空间较大 5
图3：2008年四季度到2010年底合计四万亿刺激计划的主要投向 6
图4：2019年共有七省发行地方政府置换债（单位：亿元） 7
图5：2021年是特殊再融资债发行高峰（单位：亿元） 8
历次化债重点聚焦隐性债务
我们梳理了前三轮化债，主要是针对地方政府隐性债务的化解，重点推进了政府预算管理、举债机制完善、隐债排摸、债务置换等一揽子化债方案。第一，强调了政府与企业的债务边界，确立了“开正门，堵偏门”的债务管理思路；第二，开启隐债化解的试点，实现了部分弱资质区域的债务风险缓释与优质区域的隐性债务清零；第三，完成有关隐性债务的底数摸排，为后续精准化债奠定基础。
图1：地方政府债务限额有望继续提升 图2：预计使用地方债置换隐债空间较大
中国:地方政府债务限额:一般债务亿元中国:地方政府债务限额:专项债务亿元
中国:地方政府债务余额:政府债券亿元
中国:地方政府债务余额:非政府债券形式存量政府债务亿元
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资料来源：， 资料来源：，
第一轮化债主要置换非政府形式存量债务
第一轮化债横跨2015年至2018年，期间通过发行地方政府债券的方式，累计置换存
量债务12.2万亿元。由于2008年“四万亿”刺激计划，地方融资平台顺势兴起，城投债大规
模增加。为了隐性债显性化，2015年政府开启第一轮大规模化债，并且对于经济实力较强或债务负担较重的地区获得更大的支持力度。同时此轮化债规模大持续时间较长，涉及到的省市数量较多。
非政府形式存量债务主要来自“四万亿”刺激计划。2008年金融危机爆发后，我国采取了“4万亿”刺激计划。从资金来源看，该计划中一部分为新增中央投资1.18万亿元，占比29.5%，主要来自中央预算内投资、中央政府性基金、中央财政其他公共投资，以及中央财政灾后恢复重建基金；另一部分为其他投资2.82万亿元，占比70.5%，主要来自地方财政预
算、中央财政代发地方政府债券、政策性贷款、企业（公司）债券和中期票据、银行贷款以及吸引民间投资等。由于地方政府筹集需要其配套的资金，2009年起，地方政府融资平台作为代表地方政府开展重大项目建设的主要运营实体进入快速发展的状态，银行贷款、信托融资、城投债的规模均快速攀升。
从投资去向看，这四万亿刺激计划的支出方向主要分布在如下方面。第一，民生工程，就是对教育、卫生、文化等社会事业的投资；第二，重大基础设施建设，包括交通基础设施、铁路、公路及重大水利工程；第三，自主创新、结构调整、节能减排、生态建设；第四，汶川地震的灾后恢复重建；第五，其他公共支出。
铁路、公路、机场、水利等重大基础设施建设和城市电网改造约15000亿元灾后恢复重建约10000亿元廉租住房、棚户区改造等保障性住房约4000亿元农村水电路气房等民生工程和基础设施约3700亿元
铁路、公路、机场、水利等重大基础设施建设和城市电网改造
约15000亿元
灾后恢复重建
约10000亿元
廉租住房、棚户区改造等保障性住房
约4000亿元
农村水电路气房等民生工程和基础设施
约3700亿元
自主创新和结构调整
约3700亿元
节能减排和生态工程
约2100亿元
医疗卫生、教育、文化等社会事业发展
约1500亿元
资料来源：国家发改委，
2015年12月，时任财政部部长楼继伟在接受全国人大常委会询问时表示，国务院决定
用三年左右时间置换14.34万亿元的地方政府存量债务（主要包括那些通过银行贷款、融资平台等非债券方式举措的存量债务），意在控制和化解地方政府债务风险。具体而言，2015年8月份全国人大常委会批准的限额中含有15.4万亿存量债务，这15.4万亿中包含1.06亿
债务属于过往批准发行债券的，也就是说剩余的14.34亿元属于地方政府非债券方式举措的存量债务，国务院准备用三年左右的时间进行置