我国省级政府之间纵向与横向关系的研究1.doc

我国省级政府之间纵向与横向关系的研究 李建勇（上海大学法学院 教授） 中国在历史上是一个高度集权的国家，开始于秦朝的中央集权，已有2000多年的历史，虽然其中也经历过分裂但总的中央集权的格局并没有改变，集权的思想到现在仍然存在。我国又是个实行“一国两制”的比较特殊的单一制国家。人口众多，地域广阔，各区域经济、政治、文化发展水平参差不齐。目前我国正处在建立和完善社会主义市场经济体制时期，利益主体繁多，利益关系错综复杂。在这些因素的共同作用下，我国的行政区间的冲突呈现出数量多、冲突类型复杂、冲突主体多样化的特点，严重阻碍了我国全国统一大市场的建立和区域经济一体化的发展，因此很有必要回顾和总结中央与地方政府之间以及省级地方政府之间的相互关系。中央与地方权限的划分与权限争议的问题，是处理国家整体与部分关系的一项重要内容，也是许多国家宪法的一项重要的制度安排。 我国省级政府之间的利益冲突既受制于中央政府与地方政府的关系的变化而变化，更受制于省级政府之间横向关系的变化而变化。 根据现行的《中华人民共和国宪法》第30条规定，我国的行政层级可以划分为如下几个层级： 中华人民共和国（国务院） 4直辖市 22省 5自治区 3特别行政区 地级市 自治州 地区 盟 区 县 自治县 市 林区 特区 工农区 旗 自治旗 街道 镇 乡 民族乡 苏木 表2-1：中国当代行政区划体系示意图 我国现行单一制的基本特征可归纳为四点：第一，从法律体系上看，国家只有一部宪法；第二，从国家机构组成看，国家只有一个最高立法机关，一个中央政府，一套完整的司法体系；第三，从中央与地方的权力划分看，地方接受中央的统一领导，地方政府的权力由中央政府授予，地方行政区域单位或自治单位没有脱离中央而独立的权力。不论中央与地方的分权达到什么程度，地方的权力均由中央以法律文件规定或改变。第四，从对外关系上看，国家是一个独立的主体，公民具有统一的国籍。下面就从纵向和横向的两个方面分别来回顾我国中央政府与省级地方政府之间、省级政府之间的相互关系。 一、我国中央政府与省级地方政府之间的相互关系的简单回顾 我国传统上是一个高度中央集权的国家，1949年以后，又借鉴前苏联的政 治体制模式，建立了高度集中的社会主义计划经济体制；尽管经历了许多重大改革，但基本态势未根本改变。根据我国的《宪法》和有关法律的规定，我国中央政府与省、直辖市、自治区、特别行政区的关系可以概括如下： 表2-2：我国中央政府与省级政府法律关系图 政区 法 社会 制度 自治 程度 外交权 军权 非官方经贸权 立法权 终审权 警务权 人事 任免权 地方财政 管理权 发行 货币 权 省（22） 直辖市 （4） 无 社会 主义 较低 中央 中央 无 需中央授 权 中央 不独立 中央 不独立 中央 自治区（5 自治 法 社会 主义 民族区域自治 中央 中央 无 需中央 授授权 中央 不独立 中央 不独立 中央 特别 行政 区 港 澳 基本 法 资本 主义 高度 自治 中央 中央 有 无需 授权 地方 独立 地方 独立 独立 地方 台 基本 法 资本 主义 最高度自治 中央 独立 有 无需 授权 地方 独立 地方 独立 独立 地方 从上图表中可知，中央权力与省级政府的地方权力之间的关系成反比，中央政府权力越大，地方政府权力就越小，反之亦然。作为特殊的单一制国家，我国不同类型的省级政府的地方权力有差异。从地方政府的自治权来看，特别行政区的自治权高于民族区域自治区，民族区域自治区的自治权高于一般的省级政府，在特别行政区系列中，台湾的自治权将高于港澳。 从上述图表中可知，中央与省级政府之间的关系很多，本论文仅从事权关系和人事关系两方面来加以考察，因为这两方面的关系是处理中央与地方的最主要的关系。 1、事权关系 所谓事权，一般地说，就是处理事情的权力，或叫职权。由于中国实行的是单一制——集权型的政府管理形式，因此宪法和法律赋予了国务院最广泛的、几乎是无所不包的事权。国务院是中国最高国家权力机关的执行机关，是最高一级国家政府部门。它负责贯彻执行中央的路线、方针、政策和全国人民代表大会及其常务委员会通过的法律、法令，统一领导国务院各部、各委员会和其他所属机构以及地方各级政府的工作，管理中国的内政、外交、国防、财政、经济、文化、教育等事业，领导社会主义现代化事业的建设。1982年宪法规定，国