从传统公共行政到公共管理.ppt

第二章从传统公共行政到公共管理 一、公共行政理论和实践 （一）传统公共行政的理论演变 1、理论基础 （1）政治与行政二分法 1887年威尔逊：《行政学研究》； 1900年古德诺：《政治与行政》。 原因：政治上的多党制 （2）马克斯·韦伯的科层制 A、科层制是指依据法律行使权力，有着严密分工和层级结构，并由相对稳定的专业人员履行各种公共职责的行政组织。 B、以权威为基础划分组织： “卡里斯马型权威”； “传统型权威”； “法理型权威”。 C、现代官僚体系的原则 第一，固定和法定的管辖范围的原则，一般是通过各种规则—法律或行政规章—来加以规定； 第二，公职等级制和权力等级化原则； 第三，现代公职管理建立在保留书面文件（档案）的基础之上； 第四，公职管理，至少是所有专门化的公职管理—而这种管理显然是现代的—通常以全面而熟练的训练条件为先决条件； 第五，当公职得到充分发展的时候，官方活动要求官员完全发挥其工作能力； 第六，公职管理应遵循一般性规定，这些规定或多或少是稳定的、全面的，并且可以学习的。 （3）科学管理原理 泰勒：1911年《科学管理原理》提出了四条原则：（1）认真细致地收集由工头和工人多年积累起来的知识、经验和技巧；（2）对工人的科学挑选及其以后的进一步开发；（3）将管理科学与科学地挑选与培训工人结合起来；（4）在工人和管理者之间公平地划分实际的工作职责。 泰勒的科学管理内容：工时动作研究；工资刺激制度；职能主义；例外原则；科学化、标准化的工具、方法；心理革命。 法约尔：1916年《工业管理与一般管理》。提出了工业企业的六大类活动：技术、商业、财政、安全、会计和行政活动。 认为行政管理活动中有五种职能：计划、组织、指挥、协调和控制职能。 还提出了十四条原则：劳动分工、权力、职责、纪律、命令统一、个人利益服从集体利益、报酬、集权、权力线、秩序、公平、人员任期稳定、首创精神和集体精神。 古利克管理七职能论（POSDCORB）：计划、组织、人事、指挥、协调、报告、预算。 （4）行为主义管理思想 代表：埃尔顿·梅奥的人际关系学说；马斯洛需要层次论；麦格雷戈的X、Y理论；赫茨伯格的双因素理论。 2、传统公共行政学的基本原则 （1）强调行政管理的一般性或普遍性 威洛比断言：“ 在行政管理过程中,有着某些可以一般地加以应用的基本原理，这类似于那些使科学之为科学的原理。” 厄威克说得更干脆：“ 存在着一些支配人类有意识的联系的原理，正如存在着一些支配桥梁建设的工程学原理一样”。 （2）行政官僚价值中立原则 （3）强调以效率原则为公共行政的最高标准 威尔逊：“行政学研究的目的是在于了解：首先政府适当地和成功地进行什么工作。其次，政府怎样才能够以尽可能高的及在费用或能源方面用尽可能少的成本来完成这些适当的工作。” 古利克说：“在行政科学中(无论是公共行政，还是私人行政)，基本的‘善’就是效率。行政科学的基本目的就是以最少的人力和材料的消耗来完成手头上的工作。因此,效率是行政管理的价值尺度中的头号公理”。 不足 采取了一种形式主义或静态的研究方法，只注重对官僚体制的分析，忽视了对非正式组织和行政管理过程的研究； 将政治和行政截然分开，忽视了政治因素对管理过程的影响，将丰富多彩的行政管理现象或活动仅仅抽象为若干管理原则； 效率的标准被不恰当过分推崇，价值因素如公平标准等被忽视。 （二）新公共行政 1、兴起 从20世纪40年代到60年代，可以说是对传统公共行政学的批评和该学科的转变时期。这种批评与转变的结果是新公共行政学与政策科学的出现。 西蒙《管理行为》（1945）的批评主要集中在：一是对传统行政学特别是古利克和厄威克等人提出的行政管理原则的批判；二是对传统公共行政学的政治与行政二分法的批评。在此基础上，试图建立以决策过程为核心的公共行政学。 罗伯特·达尔《公共行政学的三个问题》（载于美国《公共行政学评论》1947年6期），指出了传统公共行政学遇到的三个问题：（1）公共行政学与规范价值的关系问题；（2）公共行政学与人类行为的关系问题；（3）公共行政学与社会环境的问题。 达尔得出的结论是：“没有任何一种公共行政科学是可能的，除非（1） 规范价值的地位弄清楚了；（2）人在公共行政领域中的属性被更好地了解以及其行为被更多地预测；（3） 有各种可以比较的主体，以便从中能找到各种超越国家边界和历史经验的原则和概括” 。 标志性事件：1968年9月，在怀特·沃尔多的号召和资助下，32位年轻的公共行政学者在美国纽约州锡拉丘兹大学的明诺布鲁克会议中心聚会，探讨公共行政学的发展问题，提出了“新公共行政学”。 2、新公共行政学对传统公共行政学的批判 （1）突破了传统公共行政政治与行政二分法的框架； （2）新公共行政