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老年人就业教育立法的完善：域外经验与我国进路

摘要：通过老年人就业教育立法，为老年人就业教育提供法制保障，进而提升老年人职业技能，促进老年人就业，已是域外老龄化国家挖掘和开发老年人人力资源、应对老龄化危机的基本策略之一。我国正步入深度老龄化，有必要借鉴域外立法经验，来完善我国老年人就业教育立法。通过审视分析域外老年人就业教育立法文本，对代表性立法的价值归依、技术特征、关键内容进行分析，得出在平等权基础上赋权增能、以综合立法为基本立法技术特征、强化专项资金支持为关键内容等三个方面立法经验。基于此，在进一步剖析我国老年人就业教育立法现状基础上，探寻立法完善进路。

关键词：立法；老年人；就业；教育

绝大多数国家面临着老年人口不断递增、社会福利难以维系的难题，为保证足够的劳动力来维持经济活力，除引进外来移民、刺激人口生育以外，鼓励、支持老年人就业成为优选项甚至是国策。开展老年人就业教育，能提升老年人职业能力，拓宽老年人就业渠道，是支持老年人就业的主要举措。各国通过推动老年人就业教育立法，在法制保障、指引下为有工作意愿的老年人提供就业教育培训、补贴津贴、课程支持等，有力助推了老年人人力资源的挖掘与开发，成为支持老年人就业的助燃剂。以日本、德国为例，两国老年人就业教育立法较为完备，就业教育培训实践丰富，老年人就业成绩瞩目。据OECD统计，截至2020年年底，日本65岁及以上老年就业人口数量达到900万人，老年人口就业率达到25.1%，创下历史新高。德国通过职业技能培训，65～69岁就业率从2010年的9%，大幅上升至2020年的17%［1］。

一、域外老龄化国家老年人就业教育立法及经验

（一）域外老龄化国家老年人就业教育立法

德国、日本、美国等域外老龄化国家奉行积极老龄化理念，推动老年人社会参与，高度重视老年人就业和就业教育，从立法端将老年人就业教育纳入法的调整范畴，相关立法实践走在世界前面，选择具有代表性的立法内容列举如表1所示。

从表1可见，德国规制老年人就业教育的立法，主要表现为议会立法的正式法律以及联邦政府法规命令之类的行政立法。德国法律法规禁止对老年人职业培训年龄歧视，并通过劳动和社会保障部制定《企业低技能和老年人就业培训计划》（WeGebAU），为老年人提供资金保障，促使老年人参加职业技能培训，进而能够较好地参与社会生产。该部分资金保障覆盖面较广，往返培训机构的路费、食宿费都在资助框架内［2］。《企业低技能和老年人就业培训计划》（WeGebAU）在2019年被《资格机会法》（QCG）取代。《资格机会法》（QCG）是在数字经济兴起的大背景下产生的，从法律上第一次提出了要扩大就业机会，强调为应对数字经济挑战，德国实施劳动者保持和加强就业能力的自我效能提升战略［3］。《“展望50+”计划》（Perspective50Plus）是德国劳动和社会保障部2006年推出的，目的为促进50岁以上人口就业，使老年失业者重新融入劳动力市场，该计划增加了老年人继续教育培训资金，45岁及以上的就业者可领取持续职业培训补助金，失业者可领取教育券。除上述立法以外，还有德国贯彻欧盟政策的行政立法。

日本的《高龄者雇佣安定法》《高龄社会对策基本法》是涉及老年人就业教育的主要立法。《高龄者雇佣安定法》原为《中老龄人就业促进法》，1986年更名为《高龄者雇佣安定法》，至今修订过多次。该法及其实施规制确定了“高龄者”年龄范围，为老年人人力资源开发创制了多项举措，在老年人就业教育方面，强调了职业教育培训的必要性，确立了政府、社团、雇主、公共职业安定所、银发人才中心等主体在老年人就业教育中的职权职责。例如，该法第三十八条第三款规定，赋予银发人才中心对高龄退休人员临时、短期就业及其他简单就业所需的知识和技能进行培训［4］。

《高龄社会对策基本法》于1995年通过，该法案明确了“公平而有活力的社会中，每个公民都有机会参加就业和其他社会活动”的基本理念。根据该法案，日本制定了国家条令《高龄社会对策大纲》。无论是《高龄社会对策基本法》，还是《高龄社会对策大纲》，都在根据现实需要不断修订，涉及老年人就业教育的变化如下：一是强调参与就业及就业教育培训的平等权，消除对老年人的歧视；二是不断拓展老年人就业的外延，不断完善终身能力发展体系［5］。

作为习惯法系国家之一，美国涉及老年人就业教育培训的成文法律极少见，1965年美国通过《美国老年人法案》（OAA），是与之关联的重要法律。1990年美国修改了1967年《反就业年龄歧视法》（ADEA），增加了《老年工人福利保护法》（OWBPA），两部法律禁止基于年龄的就业歧视，为老年人平等参与就业教育提供了法制保障。2014年，美国通过《劳动力创新与机会法案》（WIOA），旨在帮助成人和青年人获得就业、教育培训和支持服务。根据该法案，美国