论我国煤炭立法的完善.pdf

摘 要 中国是世界上最大的产煤国。煤炭在我国是优势矿产，是最重要的一次能 源。目前，我国煤炭的消费量占能源总消费量的比重大约是70%以上，在国民经 济和社会发展中占据着十分重要的地位。煤炭作为不可再生的一次能源，其储 量是有限的。现在，我国的煤炭95%都是地下开采，以井工开采为主，其产量占 煤炭总产量的95%。但是，随着煤炭被不断的开发利用，未来我国的煤炭总产量 增长幅度将变小，并且逐渐呈现下降的态势，煤炭产业将面临可持续发展的重 大挑战。 当前，我国煤炭产业存在诸多问题，这些问题的存在在一定程度上遏制了 我国煤炭产业的健康发展。例如，企业进入煤炭开采领域的条件过低、煤炭从 业人员的资格认证制度没有建立起来、部分生产企业使用的设备过于落后陈旧、 乡镇煤矿的安全生产措施不力、煤炭企业造成的环境污染无人问津、矿工的权 益保障没有纳入法律规范的范畴、不少煤炭企业偷税漏税的现象较为严重等等。 上述问题的存在导致了一系列不良后果：煤炭开采占地面积过大影响了部分基 本农田保护区,采煤与保田之间的矛盾较为突出；煤炭企业的无序开采、对废弃 物处置的随意性对生态环境造成了极大的破坏；矿工的基本人权得不到有效保 障；安全事故频发等等。导致上述问题及后果出现的原因是多方面的，既有煤 炭产业本身的因素、也有法律制度不完善、社会管理不到位等方面的原因。本 文限于篇幅，主要从立法的角度来分析。 目前，我国在煤炭产业这一领域的相关法律主要是以《中华人民共和国矿 产资源法》和《中华人民共和国煤炭法》为总纲，有关部门制定的相关配套实 施的法规、规章和其他的一般规范性文件为具体内容来组成的。这些法律制度 的内容主要涉及以下几个方面：煤炭资源管理，煤炭生产开发管理，煤炭经营 和市场管理，煤矿安全监督检查，煤矿职工的权益保护，矿区保护和环境保护 等。 1 我国现阶段对煤炭产业的调整所依赖的一系列法律制度基本上是在我国体 制转型时期的大背景下制定出来的，整个煤炭立法体系效力层级较低，规定不 够全面细致，规范不到位；规范缺乏长期性、科学性、系统性。虽然，我国的 煤炭立法正在逐渐地走向完善和成熟，但是在煤炭产业的具体领域仍然存在着 诸多的法律漏洞和缺失之处，具体表现为以下几个方面的法律疏漏：煤炭资源 的勘探开采；煤炭开采市场的准入；煤炭资源费用的交付；煤炭资源矿业权的 流转；煤炭行业从业人员资质认定；矿井建设标准，生产设备的使用标准；煤 炭企业的安全生产；矿区生态环境保护问题；矿区共生物的保护；关闭、报废 矿井的条件和程序；对各种浪费、破坏煤炭资源的行为如何处罚等。上述内容 均存在着立法上的缺失之处，亟待完善。 考察国外发达国家，像美国、英国、澳大利亚，它们不仅也是产煤大国而 且拥有完备的煤炭立法。例如，英国对煤矿的安全生产非常重视，通过立法加 强各种灾害的防治，包括瓦斯控制，煤尘控制，火灾控制，职业病防治和噪音 控制等等。此外，英国法律对矿工权益的维护也是重点关注的，而且全面和人 性化。美国对煤炭产业的保护是全方位的。首先，政府从立法上做文章，通过 严密而且权威的法律，保证煤炭产业的各个领域都在法律的规范下运行。其次， 保护煤炭的下游产业，鼓励和加强对煤炭的深层开发利用，提高利用率。最后， 通过法律手段鼓励节约使用国内的煤炭资源，引进国外资源，从而保护了本国 的利益。澳大利亚对煤炭行业的规范也主要是通过法律来实施的。其最大的特 点是：法律制度的建立完全符合本国的国情，顺应时代的发展和形势的需要。 在了解了我国现有的煤炭立法和对比了国外发达国家的先进经验之后，笔 者利用比较和综合分析的方法，从中总结出我国需要改进的地方。需要指出的 是，虽然笔者经过分析得出了我国现有的煤炭立法在很多细节上存在着法律规 范不到位的问题。但是笔者认为，立法要根据不同的层次与类别进行宏观把握， 系统完善，而不能就事论事，只针对某方面进行修改。所以，对煤炭立法的完 善可以从以下几个大类着手：1、加强煤炭资源管理的法律规制；2、加强对煤 炭企业生产经营的法律规制；3、加强对煤炭从业人员的管理和权利保障；4、 加强煤矿安全生产惩防体系的法律构建；5、加强矿区环境保护的法律规制；6 完善煤炭产业的金融、财政、税收措施。其中，对煤炭企业生产经营的法律规 制主要包括明确煤炭企业的准入资格、明确煤矿生产设备和