主体功能区分类.pdf

“十一五 ”规划纲要明确提出， “根据资源环境承载能力、现有开发密度和发展潜力，统筹考 虑未来我国人口分布、经济布局、国土利用和城镇化格局，将国土空间划分为优化开发、重 点开发、 限制开发和禁止开发四类主体功能区， 按照主体功能定位调整和完善区域政策及绩 效评价，规范空间开发秩序，形成合理的空间开发结构。 ”这是我国经济和社会发展的一个 重大战略调整和转变， 也是 “十一五 ”及今后一段时期一项重要而又紧迫的任务， 首先应该对 一些事关主体功能区划全局的重大战略性问题给予深入研究和探讨。 主体功能区划分的主要原则 １．国土部分覆盖的原则 区划从理论上讲是一个全国土覆盖的概念， 主体功能区划从长远看也应该实现国土的全 覆盖。国外的标准区域，如美国的经济区域（ＥＡ） 、欧盟的ＮＵＴＳ，主要是为区域统计 和监管提供基本信息，因而是国土全覆盖的。但是，问题地区的确定，如膨胀区、萧条区、 落后区的划分， 主要是为制定和实施区域政策服务， 往往是国土部分覆盖的。 考虑到我国的 基本国情和目前所处的发展阶段，市场机制尚未健全，政府的财力、管理能力和手段有限， 现阶段的主体功能区划可以考虑按照国土部分覆盖的原则进行。 也就是说， 确定四类主体功 能区的标准后， 只有符合标准的区域划入四类主体功能区， 其他区域目前并不进入， 待以后 时机成熟调整标准后逐步划入四类主体功能区内。 这样划分的目的就是使得最重要、 最典型 的区域而不是所有区域都纳入主体功能区划体系， 有利于政府根据现阶段能力制定和实施切 实有效可行的分类政策，确保主体功能区划的实效。同时，也可以回答 “四类主体功能区不 能概括所有类型地区、四类主体功能区之外再加上一类潜力开发地区或者保留开发地区 ”等 等的观点和争论。 ２．适度突破行政区的原则 我国地区经济是一个以行政区为主导的经济体系， 长期以来形成的行政分割在短时期内 很难消除。目前的行政区划是综合考虑历史沿革、民族宗教、文化习俗等因素逐步形成的， 带有浓厚的时代色彩和烙印， 有些地区已经不能适应经济社会发展的需要， 但是涉及到利益 分配、 权利调整、民族宗教等敏感性问题，在短时期内很难及时调整。 主体功能区划从理论 上讲应该不囿于行政区划， 根据区域的资源环境承载能力、 开发密度和发展潜力等自然和经 济要素， 确立科学合理的区划方案， 发挥规范国土空间开发秩序、 协调国土空间开发结构的 作用。 但是， 在实际操作过程中， 跨行政区划分主体功能区存在如何实施和依靠谁来实施配 套政策的问题。 也就是说，如果主体功能区划打破行政区，尽管理论上科学合理， 但在实际 应用中相关的政策没有实施主体， 很难得到顺利实施和有效推行。 因此， 主体功能区划在很 大程度上仍然要依托现有的行政区划， 照顾到现有的行政区边界， 在局部一些区域适度打破 行政区，构建跨行政区的主体功能区，从总体上保障主体功能区划的顺利实施。 ３．自上而下的原则 从国际经验看， 以数据统计、 信息收集为目的的标准区域划分， 一般采用自下而上的方 法；而以制定和实施区域政策为目的的问题地区的划分， 往往采用自上而下的方法。 主体功 能区与问题地区有一定相似性，