政府转型与现代国家治理体系的建构..doc

政府转型与现代国家治理体系的建构 ——60年来政府体制演变的内在逻辑 2013-11-19 09:42 来源： 《浙江社会科学》 作者： 何显明 核心提示： 从中央高度集权向中央集权与地方分权相统一转变，是60年以来国家治理模式演变的基本趋势，政府角色的转型则构成这一变迁的中轴逻辑。新形势下的政府体制改革需要确立现代国家治理体系建设的整体性思维，以明确政府转型的战略目标与现实路径。 【内容提要】 政府、市场、社会关系的动态平衡，政府间职责权限的合理分工，是考察现代国家治理体系成长的两个重要维度。从全能主义国家向法治政府、市场经济、公民社会三元鼎立，从中央高度集权向中央集权与地方分权相统一转变，是60年以来国家治理模式演变的基本趋势，政府角色的转型则构成这一变迁的中轴逻辑。新形势下的政府体制改革需要确立现代国家治理体系建设的整体性思维，以明确政府转型的战略目标与现实路径。 【关 键 词】现代国家治理体系/政府转型/政府体制 政府角色及其管理方式的现代转型，是现代化进程的重要组成部分，也是现代国家治理体系建构的核心问题。中共十八大明确提出“党领导人民有效治理国家”的命题，并将国家“制度体系”建设提到前所未有的战略高度，寓意极为深刻。建国60多年来国家治理的指导思想、思维方式和体制建构都发生了深刻演变。在经历了种种反复、迷惘，并在改革开放实践中重新回归常态国家之后，建构现代国家治理体系合乎逻辑地成为中国政治和行政体制改革的总体目标。在中国政治与行政合一的体制框架内，政府在整个国家治理体系中扮演着决定性的角色，无论是市场体系的成熟、公民社会的成长，还是政府治理结构的完善，最终都取决于政府角色的现代转型，政府体制的演变直接决定着现代国家治理体系成长的进程。 一、现代国家治理体系的结构性特征 国家的治理方式是由公共事务量与质的属性，以及公共事务治理的众多技术条件决定的。市场经济、民主政治、开放社会、多元文化等现代性因素的成长，及其交织形成的复杂关系，使得现代国家的公共事务数量规模急剧膨胀，治理的难度也不断挑战着政府治理能力的极限。在应对巨量公共事务治理的艰巨性挑战过程中，现代国家逐步形成了日益复杂的治理结构和制度体系。这其中，政府与市场、社会的互动关系，政府内部多元治理主体之间职责权限的分工，构成了现代国家治理体系成长的两大主轴。前者的核心问题是合理地界定政府、市场、社会相对自主的行为边界，形成三者既相互制约又相互支撑的合作治理框架，以共同应对公共事务治理的政府失灵、市场失灵及组织失灵问题；后者涉及的是如何在合理地厘定各个政府的职责和权限的基础上，建立纵向和横向的政府间合作关系，以提升政府治理的整体绩效。 工业化、城市化、市场化等现代性因素成长所引发的“大转型”，是人类历史上罕见的社会生活秩序的整体性变迁，它不仅从根本上改变了经济生活、社会生活和政治生活的逻辑，而且重塑了现代国家政治、经济、社会的关系，并最终演化出了法治政府、市场经济、公民社会三元鼎立的现代国家治理结构。按照吉登斯的概括，工业主义和资本主义构成了现代性的两个维度，它们的结合掀开了从传统社会向现代社会的大转型。①工业化和城市化进程给人类社会带来了以往难以想象的财富积累，社会组织结构的深刻变迁也赋予了个体前所未有的社会流动机会以及自由选择空间。但是，大转型过程中整个社会生活秩序急剧而深刻的变迁，大大超出了社会正常的自我调适的可能范围，不可避免地使国家治理陷入了空前的混乱境地。在自由竞争的“大转型”时代，传统社会组织形式的解体，守夜人式的弱政府对市场采取的自由放任态度，导致市场的交易准则横行于社会生活的各个领域，资本力量成为经济、社会和政治生活的共同主宰。“如果允许市场机制成为人的命运，人的自然环境，乃至他的购买力的数量和用途的唯一主宰，那么它就会导致社会的毁灭。”② 在社会解组、社会失范及个体原子化的社会大溃败中，西方国家凭借悠久的社会自治传统，涌现出了大规模的抵制市场入侵的“社会保护”运动。以美国为例，19世纪末20世纪初的进步主义时期作为美国社会转型最为剧烈的历史阶段，正是“社会奋起保护自己”的关键时期。一大批有良知的知识分子掀起的“扒粪运动”，对资本力量野蛮地侵蚀社会生活价值的种种丑恶现象的揭露和抨击，以捍卫弱势群体权益为主旨的公益性社会团体的迅速成长，及其在社会各领域开展的社会改良运动，有力地催化了人们对“市场社会”的警觉。正是广泛的社会自卫运动逐步营造出了社会改造的基本共识，凝聚形成了推动政府进行社会改革的现实力量。正如当时最有声望的政治学家赫伯特·克罗利指出的那样，“改革是不可避免的，改革的目标是重建社会而不是恢复旧状态，改革的核心问题是扩大政府职能，加强国家对经济和社会生活的干预”③。于是，主张放弃自由放任，加强政府干预的“新国家主义”成为社会变革的主流思潮。