对促进蓄滞洪区土地流转的思考.docx

对促进蓄滞洪区土地流转的思考楠，刘定湘，郎劢贤姜(水利部发展研究中心，北京100038)摘要:蓄滞洪区是我国防洪体系的有机构成，在保障流域防洪安全和重要城市防洪安全方面发挥着不可替代的作用。蓄滞洪区土地管理是蓄滞洪区管理的核心内容之一。选择适当的蓄滞洪区土地管理模式，对提高蓄滞洪区土地利用效率和促进蓄滞洪区内人口自愿迁出具有十分重要的意义。今后在蓄滞洪区内应重点推广“季节性集中”“租赁经营”和“股份合作”等土地流转模式，加快蓄滞洪区内土地流转。关键词:蓄滞洪区;土地流转;季节性集中;租赁经营;股份合作doi:10.13928/j.cnki.wrdr.2014.09.007中图分类号:F321.1+TV873文献标识码:A文章编号:1671-1408(2014)09-0024-05理河道，扩大江河行洪能力、修建山谷水库调蓄洪水的同时，将江河两岸一些湖泊、洼地等作为蓄滞洪区，与水库、堤防和河道等共同构成防洪减灾工程体系。经过几十年的发展，随着国情水情以及防洪工程体系的变化，我国蓄滞洪区规划设置也几经调整，目前列入2010年《国家蓄滞洪区名录》的蓄滞洪区有98处。据初步调查统计，截至2011年，98处国家蓄滞洪区总面积33680.7km2，耕地面积2590.27万亩，人口1681.29万人，蓄洪容积1091.46亿m3(见表1所列)。从蓄滞洪面积看，长江流域蓄滞洪区面积最大，超过总蓄滞洪面积的1/3;从耕地面积看，海河流域蓄滞洪区耕地面积最大，超过蓄滞洪区总耕地面积的1/3;从区内人口数看，排名前3位的是长江流域、海河流域和淮河流域，分别占蓄滞洪区总人口的37.6%、32.6%和12.2%。这些数据表明，一方面，我国蓄滞洪区在整个防洪体系中发挥着不可替代的作用，今后将会长期存在。另一方面，蓄滞洪区人口的大量与长期存在，意味着区内人口与土地仍存在着程度很高的依赖关系，这就决定了今后应以土地管理为基蓄滞洪区是我国防洪工程体系的重要组成部分，蓄滞洪区土地管理是蓄滞洪区管理的核心内容之一。贯彻新时期中央关于加快农村土地流转的决策部署，遵循自然和经济社会发展规律，统筹考虑蓄滞洪区内人口、经济发展与土地之间的关系，选择适当的土地流转模式，推动蓄滞洪区内土地流转，实施规模化经营，对着力提高蓄滞洪区土地综合效益和有效解放蓄滞洪区劳动力具有十分重要的意义。1蓄滞洪区基本情况及功能定位我国主要江河中下游地区地势较为低平、人口众多、经济较发达，许多江河的洪水峰高量大，而河道泄洪能力普遍不足，在修建水库、建设并加固江河堤防、扩大河道排泄洪水能力、构建江河防洪减灾体系的基础上，规划设置一定数量的蓄滞洪区，有计划地主动分蓄流域洪水，削减洪峰，减轻流域和重点城市防洪压力，是科学合理处理局部与全局利益关系，最大程度地减轻洪水灾害损失的重要措施。蓄滞洪区的基本情况建国初期，我国制定了长江、黄河、淮河等流域治理方案，按照“蓄泄兼筹”的治理方针，在治1.1收稿日期:2014-07-18作者简介:姜楠，男，高级工程师，处长。24深度分析础，有效协调蓄滞洪区的防洪保安与经济社会发展之间的关系。和谐。深入贯彻中央决策部署的客观需要2007年党的十七大报告中早就提出“在不改变农村土地性质的前提下，实现农村土地的合理流转”。2013年《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确指出要“在坚持和完善最严格的耕地保护制度前提下，赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转等权能”。2014年中央一号文件也要求“农村土地承包合同管理部门要加强土地流转中介服务，完善土地流转合同……在有条件的地方培育发展多种形式适度规模经营的市场环境”。中央有关农村土地流转系列政策的出台表明，今后一段时期内我国农村土地流转将进入改革发展新阶段，加之国家严格要求“缩小征地范围”，进一步突显了加速农村土地流转将是国家提高土地规模效益的最为重要方式之一。蓄滞洪区作为分蓄洪水的重要场所，土地资源较为丰富，土质条件也较好，应积极贯彻中央关于加快农村土地流转的决策部署，实施规模化经营，促进蓄滞洪区经济社会可持续和适度发展。更重要的是，要通过加速蓄滞洪区土地流转，以提高蓄滞洪区土地利用效率为着眼点，吸引区内居民参与土地流转，促进居民自愿放弃土地使用权，主动向区外转移，从而保障蓄滞洪区防洪功能的充分发挥。2.1表1国家蓄滞洪区基本情况蓄滞洪区的功能定位蓄滞洪区既承担防洪保安的功能，又承担经济社会发展的功能，两者相互影响、相互制约。但总体上看，目前我国蓄滞洪区仍以保障防洪安全为第一任务。为满足分蓄洪水的要求，《国务院关于印发全国主体功能区规划的通知》(国发〔2010〕46号)将蓄滞洪区定为限制或禁止开发区域，使得蓄滞洪区面临相对不利的发展条件和外部环境。从历史上看，我国对蓄滞洪区的“双功能”定位是在特殊国情背景下的一种必然