开发性金融的逻辑中国金融论坛.pdf

1 开发性金融的逻辑 孙国峰 开发性金融源于国际上的开发性金融机构，如世界银行、亚洲开发银行等。近年来，开发性 金融在我国取得令人瞩目的发展。开发性金融为基础设施、基础产业和支柱产业等国家经济整体 发展战略性领域提供了大量长期建设资金，对中国的城市化、工业化和国际化进程发挥了独特的 作用，走出了一条有中国特色的开发性金融之路。与此同时，伴随着政策性金融机构的改革，社 会各方面对开发性金融的定位问题也越来越关注。 开发性金融在强调实现政府发展目标、弥补市场失灵时，容易和政策性金融相混淆；而在强 调运用市场化的运营模式时，又可能被理解为与商业金融相竞争。究竟有没有在商业金融和政策 性金融之外的第三种金融形式，成为开发性金融欲寻求长期发展而必须回答的一个问题。为厘清 开发性金融与商业金融、政策性金融之间的关系，有必要在理论的基础层面分析开发性金融的逻 辑，并以此为前提判断开发性金融的发展前景和研究可持续发展的制度安排。 一、市场失灵与政府失灵 通常认为，政策性金融的理论基础是 “巿场失灵”。当金融巿场失灵时，市场力量无法有效 率地分配商品和劳务，商业性金融机构按市场化原则运营将导致盈利低于市场平均水平，甚至亏 损或出现风险，在这种情况下通常需要通过政府设立政策性金融机构，由财政提供补贴或对贷款 提供担保来消除市场失灵。这可以解释政策性金融的存在，但却不能完全解释开发性金融的存在。 为什么政策性金融不能完全解决市场失灵的问题，还需要另外设立开发性金融机构，可能说明某 种金融市场失灵是难以通过政府行为来解决的，也就是说解决市场失灵时又出现了“政府失灵” 。 所谓政府失灵是指政府为弥补市场失灵而对经济、社会生活进行干预的过程中，由于政府行为自 身的局限性和其他客观因素的制约而产生的新的缺陷，进而无法使社会资源配置效率达到最佳的 情景。 当同时出现市场失灵和政府失灵时，介于商业金融与政策性金融之间的开发性金融就应运而 生了。通常，金融市场有效配置资源意味着金融机构的盈利，因此从金融机构运营的角度看，市 场失灵意味着金融机构不盈利，政府失灵意味着金融机构可以盈利。介于这两者之间的一个可能 状态是，对于某一类金融活动，金融机构短期内不盈利，需要政府一定的支持，但这种支持不同 1 本文发表于 《清华金融评论》2014 年第7 期 于政府对政策性金融机构贷款风险全额承担和亏损补贴的做法，而长期来看，金融机构还会实现 盈利，这种金融机构就是开发性金融机构，其从事的领域就是开发性金融。 一方面，从市场失灵角度来看。市场失灵表现为不盈利，至少短期是不盈利的，或者商 业性金融机构认为不盈利，这样才会出现商业性金融机构不愿意做的情况。之所以出现这种 情况有很多原因。 一是信息不对称。一些项目和企业可能风险不高，但商业性金融机构由于不掌握充分信 息，认为存在很大风险，其实风险没有那么大。而开发性金融机构和地方政府合作程度较深， 深度介入了项目或区域发展的前期规划工作，在很多情况下主导了前期规划工作，这样就掌 握了大量的信息，可能得出和商业性金融机构不同的、但符合事实的判断。 二是顺周期和短期化行为。商业性金融机构的行为是顺周期的，随着经济周期的变化，出 于盈利和风险的考量，当经济处于扩张期时都愿意放贷，当经济处于收缩期时都不愿意放贷。而 且，很多商业银行都是上市公司，要按季按年公布报告，每年都要向股东分红，短期行为就更明 显，即使判断一些项目可以在长期盈利，但出于短期盈利的考虑和股东压力也不愿参与。而开发 性金融机构受到国家支持，如果作为股东的国家不对其盈利有商业性要求，则其短期行为可以减 少，即使在经济收缩期也投放贷款支持经济增长。尽管短期不盈利，但当经济运行到了扩张期时 则可以取得回报，因此开发性金融在一定程度上具有逆周期的特点。从长期看，在经济周期的背 景下，跨越周期的力量本身就具备价值，可以获得回报。 三是规模效应。对一些项目而言，在融资支持的初期可能不盈利，但在持续支持下，其规 模超过某一临界点，就会出现规模效应，从长期看可以实现盈利。规模效应包括不同层次。先从 比较小的层次看，比如在一个区域内，