行政与行政诉讼法课件---第十二章 抽象行政行为.ppt

第十二章 抽象行政行为 一、抽象行政行为的概念和范围 二、行政立法 1、概念和性质 行政立法是行政主体根据法定权限并按法定程序制定和发布行政法规和规章的活动。 注意：（1）有权立法的行政主体是特定的；（2）有权主体非按程序立法的不是行政立法；（3）行政法规和规章有其严格的形式要求，如通过总理令或首长签署才能实施生效，又如行政法规和规章都有特定的名称。 2、行政立法的分类 （1）职权立法与授权立法 职权立法是行政主体根据宪法和组织法赋予的行政立法权所进行的行政立法活动。因此职权立法的主体是特定的，只有：国务院及国务院各部委和直属机构、省级人民政府、较大的市政府 。 授权立法是行政主体根据组织法以外的法律、法规或授权决议而赋予的立法权所作的立法。 注意： 1）有一般授权立法和特别授权立法之分（后者专指全国人大授予国务院就特定事项进行的立法权力，是一种试验性立法，效力等同于法律。）； 2）被授权立法的主体可以是职权立法主体，也可以是无立法权的行政主体； 3）被授权主体的立法权只能行使一次。 （2）执行性立法和创制性立法 1）执行性立法是为了执行法律、法规的规定而作的立法，往往被称为“实施条例、细则或办法”；立法内容是对上位法的具体化，不得再创设新的规定；其效力随上位法的效力终止而终止，不能独立存在。 2）创制性立法是行政主体独立自主的立法活动，是为了填补上位法的空白或履行职责及管理的实际需要。因此职权立法一般是创制性立法，而授权立法一般都是执行性。 行政立法的监控 教材p68 三、行政规范性文件 1、涵义与性质 行政规范性文件是国家行政机关依法定权限和法定程序发布的，规范相对人行为的具有普遍约束力的政令。 性质上须注意以下几点： （1）行政规范性文件的制定主体：国家行政机关和被授权组织。 （2）制定程序上，适用《国家行政机关公文处理办法》，与行政立法相比，规范性文件的制定程序更为简单、灵活，效率更高。 （3）规范性文件经常以命令、指示、公告、通知、批复等形式出现。 2、行政规范性文件的种类 （1）创制性行政规范性文件 又可分为依职权的创制性文件和依授权的创制性文件。前者是自主性创设，由于这种行为极易损害公民权益，所以对其有严格限制，如须在行政机关的职责范围内、须法律法规和规章空缺、一般不能为负担行为、遵循法律保留原则和上位法的禁止性规定等。后者是为补充或变通上位法规定而制定的行政规范。它必须受到授权依据的严格制约，但目前我国在这方面做得很不够。另外后者可以为授益行为或侵益行为。 （2）解释性行政规范 行政机关为实施法律、法规和规章，统一各机关及公务员对上述法律文件的理解和执行活动，对它们进行解释而形成的规范性文件。 以是否具有法定的解释权为标准，还可分为法定解释性文件和自主解释性文件。如《水土保持法实施条例》规定，本条例的解释权属于国务院水行政主管部门。因此水利部的解释如形成规范即为前者，而各省水利厅的解释则为后者。 （3）指导性行政规范 行政机关以书面方式对不特定相对人实施行政指导时形成的一种规范。如《国务院关于发展高产优质高效农业的决定》。 3、行政规范性文件的法律效力和效力等级 由于规范性文件的制定主体层次低、制定程序简单等原因，并且规范性文件往往是作为内部文件拘束内部工作人员而使用，所以一般不被认为属于法律的范畴，因此不属于行政立法。但这并不意味着规范性文件不具有法律效力。 （1）法律效力 所有的行政规范对内都有效力，公务员必须遵循规范性文件的要求。 具有对外效力的一般是创制性规范和法定解释性规范。 （2）效力等级 在规范性文件内部，应按照制定机关的等级来确定行政规范效力的等级。 在规范性文件与法律、法规和规章之间，情况较为复杂。主要有如下几条规则： 1）所有行政规范效力低于法律； 2）有行政立法权的机关，其法定解释性规范与其制定的行政法规或规章具有同等效力，其他行政规范效力低于其制定的法规或规章； 3）国务院的非法源性规范效力低于地方性法规和地方规章，但高于部门规章； 思考题 法院在行政审判中能否仅以行政规范性文件为依据对行政行为作出裁判，为什么？ * *