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调研报告：新一轮税制改革的思路、路径和着力点

一、新一轮税制改革的思路是科学定位、找准问题、基于原理、尊重规律

一是科学定位。新一轮税制改革建立在前十年改革的基础之上。党的十八届三中全会提出建立现代财政制度，“十三五”和“十四五”规划也强调构建现代税收制度。历经十年改革，现代税收制度框架已基本建成。新一轮税制改革是在总结过往经验的基础上，对现行税收制度进行优化、完善，其核心在于优化结构、完善体制机制。在此过程中，政策措施出台和新税种推出须科学定位，明确是为组织收入、调节分配，或是调节特定经济活动，如此税收才能发挥实效。

二是找准问题。在全面深化改革进程中，税制改革作为重要一环，必须明确各类问题，如现行税制存在哪些问题，其背后成因是什么；哪些问题可通过税制改革予以解决，哪些无法依靠税制改革处理。唯有如此，才能切实增强改革的针对性和有效性。《决定》强调了“解放思想、实事求是、与时俱进、求真务实”的改革指导思想，而落实这一思想的关键就在于发现并解决实际问题。

三是基于原理。税收的相关制度规定、征免方式方法、激励限制措施、处理程序等应符合税收基本原理。偏离税收基本原理的制度规定、方式方法，措施程序都会干扰税制的正常运行，复杂税务处理过程，弱化税收的功能作用。如增值税属于价外税，税款主要由消费者承担，企业理论上不负担增值税，但近年来，降低企业增值税负担成为关注重点，应从增值税原理出发客观认识企业增值税负担问题。

四是尊重规律。税收制度和政策规定应充分尊重经济规律、经营规律、税收征纳规律、管理规律以及人们的认知规律。如对增值税、消费税的销售额及价外费用，通常涵盖包装物价格、押金和租金等，但当收取的包装物用于循环使用且单独记账、不参与核算时，不计入销售额，逾期未还才计入销售额计税，这就是对经营中包装物循环使用规律的尊重。但现行税收制度规定中存在诸多不尊重规律的情形，这容易导致征纳双方在税务处理上出现错误，应通过改革优化加以纠正。

二、税制改革的基本路径是向内筑基、向外扩能、循环顺畅

一是向内筑基。深化改革致力于健全有利于高质量发展、社会公平与市场统一的税收制度，基本途径是优化税制结构。税制结构是一个抽象且宽泛的概念，具体涵盖税源结构、税基结构、税率结构和税种结构，这些构成了税收制度的基石。强调向内筑基，实则是夯实税率结构、税源结构、税种结构以及税基结构等基础性规则，使其更契合经济发展趋势与规律，更高效地发挥各税种的功能与作用。

二是向外扩能。向外扩能主要依托经济结构和税收结构的动态调整，以适应经济社会发展的新趋势。数字技术的广泛应用是当下经济社会发展的新趋势。在此背景下，数字经济蓬勃发展，税源结构、投入产出结构以及经营方式均发生了巨大变革，催生出新的收入增长点与税源，需要税制建设需迎合数字时代的到来，向外扩展税收汲取财力和调控发展的能力，通过数字创税、数字征管的实现，以期在更好适应公共生活、做到应收尽收的同时，创新税制结构建设。

三是循环顺畅。无论是税率规定还是税基规定，都要通过税收征免政策、税收征管措施以及纳税服务机制来保障落实。强调循环畅通，就是要对征免规定、征收管理和纳税服务进行优化完善，以期在更好遵从法律法规、践行公正公平的同时，顺畅税制运行。

（三）税制改革的着力点是完善体系、优化结构、理顺机制、稳定税负、完备法制

一是完善体系。深化改革着重完善税收体系，从不同分类角度来看，涵盖直接税、间接税，以及中央税和地方税等体系。从税收制度运行层面而言，包含课税制度、管理制度、纳税服务制度。要通过完善税收征免规定、规范税收执法以及提升纳税服务水平，构建起机制科学、税负合理、公平稳定的课税制度，打造监管精准、执法精确、公平公正的税收管理模式，形成方式便捷、服务精细、依法依规的纳税服务体系。只有实现税收制度体系的法制化与科学化，才能充分发挥税收的功能作用，优化税收结构。

二是优化结构。基于税制改革目标以及经济社会发展的新趋势，需进一步对税系、税种、税源、税基、税率乃至税负结构进行优化。特别是随着数字经济的蓬勃发展，税源结构在互联网销售兴起下所发生的显著变化，引发税源与收入背离的相关讨论。从税收角度看，以往实体店销售的税收模式已然改变，税收可能从生产地直抵消费端。例如在货物销售领域，需要思考除了关注传统销售税收的变化，仓储、运输、快递和物流等环节的收入是否有所增加？因此，对税收流动方向不能做简单判定，从结构角度也不能单纯依据表面现象来加以判断。

三是理顺机制。理顺机制是对征免规定、税基宽窄、扣除抵扣、税率及结构计算办法等决定税制运行的制度安排进行优化，消除税制运行不畅的断点、堵点，以保障税制顺畅运行，包括简化税制，减少现行制度中税务处理和计算方法的繁琐性。鉴于自然人和纳税人数量增多，完善体