政府与社会资本合作PPP项目合同指引剖析.ppt

2015年3月 2005年2月7日，港铁公司与首创联合组建的北京地铁四号线特许经营公司与北京市政府联合签订《北京地铁四号线特许经营协议》，特许公司负责投资车辆、信号、自动售检票系统等机电设备，并根据与北京地铁四号线公司签订的《资产租赁协议》，取得轨道部分资产的使用权，负责地铁四号线的运营管理、全部设施的维护和除洞体外的资产更新，以及站内的商业经营。 30年特许经营期结束后，特许公司将轨道部分项目设施完好、无偿地移交给市政府指定部门，将机电设备归还给四号线公司。 港铁公司在北京四号线建设中并未获得沿线土地的开发权。 一般认为，PPP主要包括两种基本类型，一是特许经营，是盈利性项目，使用者付费，基本类型是BOT项目；二是PFI项目，政府出资购买服务。 一、使用者付费 根据使用量的多少决定付费金额。主要包括BOT、BOO和BOOT等类型，在英国统称为特许经营的PPP模式。 一是具有自然垄断性的项目，完全可以通过收费回收成本，关键是要确定价格形成机制；二是通过使用者收费不能保证财务可持续性的项目，需要政府财政补贴；三是财务风险影响因素较多的项目，如高速公路，政府会在低收益期给予相应补贴，达到一定程度后不再补贴，对于高收益还会予以收益管控。 二、政府付费 属于基本公共服务，或者难以确定使用者，只能由政府通过税收向生产者购买服务，是采取私人融资计划（PFI）的PPP模式。社会资本负责提供公共产品，并保证质量，政府根据产品或服务的结果付费，按业绩获得补偿，政府购买公共服务。 20世纪80年代以前，基础设施及公共事业投资一般有政府或其授权机构负责； 广东沙角Ｂ电厂是我国第一个成功兴建、成功移交的ＢＯＴ项目。总投资40亿港元，1985年7月1日电厂正式开工，两台机组分别于1987年4月、7月并网发电，1999年８月１日正式移交。我国开展PPP已有30年历史。 从1996年开始，我国政府对公路、发电厂、自来水厂推动采用BOT方式，并取得进展； 2004年建设部出台《市政公共事业特许经营管理办法》（建设部2004年第126号令），明确鼓励非公有资本进入市政公用事业的建设、运营和管理。 2004年7月国务院颁布《关于投资体制改革的决定》，提出进一步拓宽项目融资渠道，发展多种融资方式；放宽社会资本的投资领域，允许社会资本进入法律法规未禁入的基础设施、公用事业及其他行业和领域。 2005年国务院《关于鼓励支持和引导个体私营等非公有制经济发展的若干意见》指出按照“公平准入、公平待遇”原则，允许非公有资本进入法律法规未禁的行业和领域，加快垄断行业改革，在电力、电信、铁路、民航、石油等行业和领域，进一步引入市场竞争机制，对其中的自然垄断业务，积极推进投资主体多元化，非公有资本可以参股等方式进入；对其他业务，非公有资本可以独资、合资、合作、项目融资等方式进入。 1997年北京市开始尝试公交市场化，以 “北京巴士”为龙头并上市。 2006年北京市政府开始整合交通资源，使步履艰难的“北京巴士”正式退出城市客运业务。经过10年探索和受挫， 2007年10月北京公交重新回归公益性的发展模式。 2004年之后，公用事业领域市场化浪潮开始席卷全国。 PPP模式在全国各地进行试验。 在湖北十堰市已推行5年的“全国首家”“城市公交整体民营化”改革， 于2008年5月正式以“夭折”的结局尴尬谢幕。 北京地铁5号线决定与加拿大一家公司合作决定采用PPP模式，但没有成功。 2009年2月，上海再次实现城市公交资产的“国进民退”，城市公共交通资产从上市公司剥离，使国有公交重新成为行业主力军。 公益属性面临资本逐利本性的挑战，可能的权宜之计就是提高公共服务价格。当价格刚性、财政补贴缺失时，运营企业只能通过降低员工收入，经营上抢热线、弃冷线，由此造成公司与员工之间、企业赢利与公益服务之间、政府与市民之间的尖锐矛盾不断升级。 加速城市化中的中国，公用事业的需求与供给矛盾重重，“欠账”问题依然会很严重，仅靠地方财政的力量将很难满足公众对公用事业的需求，如何利用好PPP，有效吸引社会投资进行城市公用事业的建设和完善，将仍然是机遇和难题并存。 我国收费高速公路占全世界的70％，若包括一、二级收费公路在内，占到90％。通过向道路的使用者收取过路费来回收投资，在国外仅仅作为辅助手段，在我国却成为回收公路建设成本的主要手段，甚至是唯一手段，不符合国外的普遍做法。 国外监狱也在采用PPP，是不是要向犯人收费以回收监狱的建设和运营成本？ PPP不应该成为政府向纳税人“二次收费”的理由； PPP不应该成为政府转移向纳税人提供“公共服务”责任的手段； PPP不应该成为将责任推卸给将来的工具；对公用事业“一改了之”的态度是极其危险和不负责任的，也是不可持续的。 PPP不应该成为转移财务风险的途径。