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预算全面实施绩效管理推动高质量发展

作者：杨雪娟,卢扬帆

来源：《财政监督》2019年第21期

杨雪娟,卢扬帆

编者按：高质量发展是我国当前和今后一个时期确定发展思路、制定经济政策、实施宏观

调控的根本要求。推动高质量发展要加快形成推动高质量发展的“指标体系、政策体系、标准

体系、统计体系、绩效评价和政绩考核”。上述六大体系都与预算绩效管理紧密相关。根据

2018年9月《中共中央国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》部署，全面实施预算绩效

管理要按照高质量发展的要求，力争用3—5年时间基本建成全方位、全过程、全覆盖的预算绩

效管理体系，实现预算和绩效管理一体化，着力提高财政资源配置效率和使用效益，改变预算

资金分配的固化格局，提高预算管理水平和政策实施效果，为经济社会发展提供有力保障，为

高质量发展提供坚实的基础和重要支撑。目前，从中央到地方，各预算部门和单位均从工作部

署、制度设计、落地实施等层面大力推进预算绩效管理。如何向正在全面推开中的预算绩效管

理要绩效，以支撑经济高质量发展？这是我们着力思考的问题。据此，我们策划本期专题，围

绕“推动经济高质量发展的政府预算绩效管理”,邀请专家学者和实务工作者展开具体探讨研究。

【摘要】推动高质量发展是当前我国经济社会治理的重要目标导向，预算全面实施绩效

管理亦是国家治理现代化的内在要求；两者皆以考评作为关键抓手，并在技术功能上具有较强

的协同性。本文从分析高质量发展的内容及其考评演变入手，具体阐述了两类考评体系的内在

关联性，借此提出健全预算全面绩效管理机制以推动高质量发展的建议，包括加快完善预算全

面绩效管理的技术标准、以推动高质量发展绩效作为预算分配决策的重要依据和以绩效预算管

理为抓手强化高质量发展考评指标的落实。

【关键词】高质量发展预算全面绩效管理考评机制技术体系

党的十九大报告首次明确，我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段。建设现代

化经济体系作为国家发展的战略目标，以及转变发展方式、优化经济结构和转换增长动力“三

大攻关”任务，无疑都需要高质量、现代化的财税政策和制度体系来提供保障。近两年来，国

务院提交全国人大审议的《政府工作报告》，相当部分内容即围绕落实高质量发展来展开，其

中包括减税降费、加快财税体制改革、全面实施预算绩效管理等。中共中央、国务院《关于全

面实施预算绩效管理的意见》进一步指出，预算全面绩效管理是国家治理体系和治理能力现代

化的内在要求，亦是促使财政聚力增效、提升公共服务供给和助力经济社会高质量发展的关键

举措。预算全面实施绩效管理与高质量发展有着密不可分的关系，甚至可言，后者有赖于前者

提供坚实基础和重要支持。

一、高质量发展的内涵及其考评激励机制

推动高质量发展是我国当前和今后一段时期制定经济社会政策及实施宏观调控的根本导

向。总体上，高质量发展不是单指某一领域和过程，而是中国特色社会主义建设进入新时代对

各个领域的更高要求，不仅指某一种产品或服务标准符合国际先进水平，而是整个供给体系都

有活力、有效益和有质量（王珺，2017）。对于高质量发展的具体内涵，目前学者和实务界大

致有三个层次的理解。

第一，从发展要素及发展各环节的运作要求来看，高质量发展作为一种发展形态，应包

含七个特征：一是商品和服务质量普遍持续提高，二是投入、产出、效率和经济效益不断提高，

三是创新成为第一动力，四是绿色成为普遍特征，五是经济重大关系协调与循环顺畅，六是坚

持深化改革开放，七是共享成为根本目的。

第二，从动态视角考量发展过程的理念、特征、动力、目标和保障等要素：一是贯彻新

发展理念，努力让发展模式具备前述七个特征；二是坚持质量第一、效益优先，迈向现代化经

济体系；三是以供给侧结构性改革为主线，强化发展的质量变革、效率变革、动力变革；四是

供给体系和产业结构迈向中高端，实现总供给与总需求总量及结构动态平衡；五是国民经济创

新力和竞争力显著增强；六是发展更有效率、更加公平、更可持续，能够满足人民日益增长的

美好生活需要。

第三，进一步分析高质量发展模式的实质性内容：一是经济发展的高质量，在总量上体

现为产品和劳务的增加以及经济规模的蓬勃发展，在结构上为技术、产业、收入分配、消费以

及人口等经济结构的变化，在质量上为地区经济效益和稳定性、卫生健康状况、自然生态平衡、

政治文化以及人的现代化程度改善；二是城乡发展的高质量，包括以工促农，以城带乡，推进

城乡经济建设、总体规划和土地利用等融合，