执法权与行政权辨析.docx

《北京行政学院学报}2005年第6期●法律·社会 中图分类号：DF07文献标识码：A支章编号：1008—7621(2005)06—0058—05执法权与行政权辨析口鄂振辉(北京行政学院法学教研部，北京1 00044)摘要：执法权与行政权是国家权力体系中非常重要的两种权力，它们既有共一雎与部分的重舍，又有各自的特点 与运作范围，它们运作的科学性、公正性与否，与每个公民的切身利益密切相关。随着我国政治体制改革的逐渐 深化，执法体制与行政体制的改革已势在必行，有必要首先在理论上廓清两者的界限，对两种权力的性质、特点 及其概念的使用进行系统分析，为执法体制、行政体制的改革作好充分的理论铺垫。关键词：执法；执行；行政；执法权；行政权执法权与行政权是国家权力体系中非常重要的 却不可能存在完全无法律的国家)，但是，数量无疑 两种权力，它们既有共性与部分的重合，又有各自的 很少(我同主要是刑法)，而且，古代一般没有由人民 特点与运作范围，它们运作的科学性、公正性与否， 选举产牛的，反映人民意志的专门立法机关(像我国 与每个公民的切身利益密切相关。随着我国政治体 这样的东方国家更是如此，但古希腊、罗马除外)。 制改革的逐渐深化，执法体制与行政体制的改革已 因此，古代官僚机构的行政主要足(或基本上是)执 势在必行。然而，现实生活中，无论是理论界还足实 行最高统治者和上级官僚机构的命令、指示，执行公 务界，我们对执法权与行政权的界定并不十分清晰， 益机关形成的法律的成分所占比例同现代社会比要 而且使用也比较混乱，[11有必要对此作深入细致的 少。探讨。在近代与现代，国家事务有_『立法、行政、司法等的分权或分工。从理论上说，行政作为执行和管一、执法与行政的关系理，其执行主要应该是执行法律，其管理主要应该是作为行政的国家职能的实质内容，可归结为执 依靠实施法律。当然，除了法律以外，行政还要执行 行与管理。所谓执行，町包括执行法律、政策、命令、 中央政府和上级政府制定的政策，执行本级行政机 指示、决议、决定，等等。所谓管理，可包括组织、指 关所作的决议、决定，执行行政首长的命令、指示等。 挥、发布命令、禁令、实施许可、征收、进行监督、检 行政的职能和任务是多方面的。但不管有多少职能 查、对违规者给予处罚、强制，等等。执行并不等于 和任务，执法应该是现代行政的基本要素。但是，从 执法。执法在执行中的比重决定行政的性质。古代 事吏层面说，由于各国的国情不同，民主法治的水平 的行政虽然可界定为国家整个政务管理，但这是就 不同，执法在各同行政中所占的比重仍然足很不一 广义的行政而言。在古代，同样存在狭义的行政，狭 样的。有的国家执政者重视法治，在各个方面，各个 义行政不包括宏j(!J}决定，宏观决策是作为最高统治 领域都制定了比较完善的法律，因此，这些国家的行 者国王(皇帝)的行为，而狭义行政则是国千之下的 政主要是执法，其行政管理实厦即执法。而在另外 官僚机构执行国王的命令、指示，下级官僚机构执行 一些崮家，执政者轻视法律，他们习惯于以政策代 上级官僚机构的命令、指示，对国家具体事务进行管 法，以命令代法，眦言代法。这些国家虽有立法机 理的活动。古代社会虽然也存在某些法律(一些国 关，但多只重其形式而并不寄希望于它发挥多大作 家的法律可能多一些，一些同家的法律可能少一些， 用。这些国家自然不可能有完备的法律，即使有一收稿日期：2005 06-20作者简介：鄂振辉(1963．)，士，北京行政学院法学教研部副教授，副主任一58—万方数据《北京行政学院学报}2003年第6期●法律·社会些这样那样的法律，也并不准备真正使之付诸实施。 执法行为虽然是双方或多方的行为，但仅以行政机 因此，这些国家的行政主要不是执法，而是执行领导 关单方面的决定而成立，不需要行政相对人的同意。 人的命令、指示，执行执政者的政策。其行政的实质 但行政复议、行政裁决、行政仲裁、行政调解等执法 是依领导人、执政者的随心所欲且往往是反复无常 行为不具有单方性。的意志管理社会，管理相对人。4．执法权的主动性。执行法律是国家行政机 行政由管理到执法的转变是一项具有重大历史关的法定职权，它既是国家行政机关对社会进行全 意义的转变。首先，这一转变反映了民主政治对行 面组织和管理的一一项权力，又是国家行政机关所应 政的要求。民主，意味着人民当家作主，政府和政府 承担和履行的一种职责。凶此，国家行政机关在执 机关工作人员是人民的公仆。政府执行机关不应以法中，一般都应采取积极主动的行动去履行职责，而 “主人”的身份“管理”人民，而是受人委托，根据人民 不需要行政相对人的意思表示。在执法中，国家行 的意志办理国家内政外交事务。因此，在民主制度 政机关大多必须主动采取各种措