地方性法规设定查封、扣押中“尚未制定法律、行政法规”的解释——领域、具体事项抑或行为.pdf

破绳南馐|霉2014年第8期·争鸣园地 地方性法规设定查封、扣押中 “尚未制定法律、行 政法规’’的解释——领域、具体事项抑或行为 申海平 (上海交通大学凯原法学院，上海200021) 摘要 ：如何理解我国 《行政强制法》第 10条第 3款所规定的“尚未制定法律、行政法规”，是地方 性法规能否设定查封、扣押的重要前提之一。不同于权威机关对我国 《行政许可法》第 15条第 1款 中“尚未制定法律、行政法规 ”的解释指向整体领域 。通过历史解释、体系解释和 目的解释等方法，应 当认为我国 《行政强制法》中的 “尚未制定法律、行政法规”系指向具体事项，但具体事项只有进一步 具体化为行为，才会为准确判断 “尚未制定法律、行政法规 ”提供切实可行的标准。将 “尚未制定法 律、行政法规”指向行为，并不会导致地方性法规设定查封、扣押权的滥用。 关键词：地方性法规：行政强制：设定权 ：查封 ：扣押 中图分类号：DF3 文献标识码：A 文章编号：1005-9512(2014)08-0013-10 一 、 问题的提出 根据 《中华人民共和国行政强制法》(以下简称：行《政强制法》)第 10条第 3款的规定，①地方性 法规可 以在 “尚未制定法律、行政法规，且属于地方性事务的”情形下，设定查封、扣押 。如何正确理 解 “尚未制定法律、行政法规 ”，成为了地方性法规正确设定查封、扣押的重要前提 。对其不同的理 解，将决定地方性法规是否可以设定查封、扣押。例如，对于盐业违法案件的查处，1990年制定和实 施的 《中华人民共和国盐业管理条例》(以下简称：盐《业管理条例》)没有设定查封和扣押措施。地方 性法规能否设定查封、扣押，就取决于对 “尚未制定法律、行政法规”的理解。从地方性法规行政强制 专项清理的情况来看，不同地方对其作出了不同理解，产生了不同的后果。例如，贵州省根据 行《政 强制法》第 10条，认为 “已经制定法律、行政法规的，地方性法规不得增设行政强制措施 ”，将 《贵州 作者简介：申海平，上海交通大学凯原法学院宪法学与行政法学专业博士研究生，上海市行政法制研究所副研究员。 ① 该款规定：“尚未制定法律、行政法规，且属于地方性事务的，地方性法规可以设定本法第九条第二项、第三项的行政强制措施。，， 《行政强制法》第9条第2项、第3项分别规定了“查封场所、设施或者财物”、“扣押财物”。 103 政治与法律 2014年第8期 省食盐管理条例》第9条第 2项 “检查盐产品经营场所、储存场地，对违法盐产品可以依法先行封存 扣押”中的“封存扣押”修改为 “先行登记保存”。‘北省也对 湖《北省盐业管理条例》第33条第 1款 设定的“查封或者扣押”作出了同样的修改。⑨f旦与以上两省的作法不同的是，重庆市在行政强制专 项清理中，并未对 重《庆市盐业管理条例》设定的查封、扣押进行清理并修改。④ 从维护法制统一和权威的角度出发，全国各地的地方性法规制定机关，对于何为 “尚未制定法 律、行政法规 ”，应当有统一的认识 。“任何法律规范都需要解释 ”，⑤对 行《政强制法》所规定的“尚未制 定法律、行政法规’’应如何理解，其实质是一个法律解释 问题。本文拟从法律解释角度对其进行探讨， 以期能够抛砖引玉，引起学界对该问题的讨论，从而能对地方性法规正确设定查封、扣押有所助益。 二、“尚未制定法律、行政法规”的解释 ：指向领域还是具体事项 “尚未制定法律、行政法规”的规定，最早出现在 1996年通过的 《中华人民共和国行政处罚法》 (以下简称：行《政处罚法》)第 12条第2款中，⑥是对国务院部、委员会规章“对违反行政管理秩序的 行为”设定行政处罚的限制。2003年通过的 《中华人 民共和国行政许可法》(以下简称 ：行《政许可法》) 第 15条第 1款针对地方性法规设定行政许可，同样规定了“尚未制定法律、行政法规 ”的条件 。⑦应对 “尚未制定法律、行政法规”作何理解，从已有可查资料来看，对于 《行政处罚法》第 12条第2款中的 该规定鲜有讨论；但对于 行《政许可法》第 15条