地方性法规补充设定行政处罚的合法性判断标准建构——基于544部地方性法规分析.pdf

第38卷第2期研究生法学Vol.38NO.II

2023年10月GraduateLawReviewOct2023

地方性法规补充设定行政处罚的

合法性判断标准建构

基于544部地方性法规分析

梁玉鑫*

[摘要]《行政处罚法》第12条第3款首次肯定了地方性法规对于行政处罚的补充设定权，

这契合了地方治理的现实需要。为了防止地方性法规补充设定行政处罚权的泛化和滥用，需要建构

出一套切实可行的合法性判断标准。为此，首先在全国数目繁杂的地方立法文本中选取了544部涉

及补充设定行政处罚的地方性法规进行实践考察，梳理出各地地方性法规补充设定行政处罚的4种

类型、9种具体样态，并分别进行了举例分析；其次，通过提出学界目前关于地方性法规补充设定

行政处罚合法性判断标准的适用和不足，指明了合法性判断标准建构的必要性和努力方向；再次，

分析了建构合法性判断标准须厘清的前置性问题，包括“对违法行为未作出行政处罚规定”的理解

和4种具体情形、“补充设定”的内涵与限制等，总结了对地方性法规补充设定行政处罚的合法性

争议谱系；最后，在前述实证分析和理论思辨的基础上，整理出一条先消极后积极的合法性判断路

径，为建构地方性法规补充设定行政处罚的合法性判断标准提供新思路。

[关键词]地方性法规补充设定实践样态合法性判断标准

引言

2021年修订的《中华人民共和国行政处罚法》（以下简称《行政处罚法》）第12条第3款首次肯

定了地方性法规对于行政处罚的“补充设定权”[，回应了多年来学界及实务界对扩大地方立法行

政处罚设定权限的呼吁。但这一规定面临的问题也函待解决：第一，什么是“补充设定”？第二，

如何理解其中的“对违法行为未作出行政处罚规定”？第三，如何判断地方性法规补充设定权的行

使是否合法？目前，学界尚未建构出一套针对地方立法补充设定行政处罚的合法性判断标准。该合

法性判断标准的建构不仅涉及中央和地方对于立法权限的合理划分与配置，还涉及行政机关作出行

政处罚的合法权力来源等重要价值维度，值得予以足够关注。

长期以来，理论界关注的焦点是有关《行政处罚法》2021年修订之前严格限制地方立法权限的合

理性与否的探讨，直到2021年《行政处罚法》修订后学界才将注意力渐渐转移到对地方立法补充设定

权的研究。[2]截止2023年3月16日，以“行政处罚补充设定”为关键词运用中国知网的高级检索功

能检索发现，仅有19篇学术期刊围绕行政处罚补充设定权进行研究。实践中，由于对《行政处罚法》

第12条第3款的理解与适用存在困难，且学界对补充设定行政处罚制度的学术研究尚未深入，如何判

断全国各地数量庞大的地方性法规对行政处罚补充设定权行使的合法性也成了实践中的难题。并且，

*梁玉鑫，中国政法大学法学院宪法学与行政法学专业（行政法学方向）2021级硕士研究生（100088）。本文

获中国政法大学第二十届“学术新人”论文大赛“学术新人”奖。

[1]《行政处罚法》第12条第3款规定：“法律、行政法规对违法行为未作出行政处罚规定，地方性法规为实

施法律、行政法规，补充可以设定行政处罚。”

[2]时至今日，学界对于赋予地方性法规行政处罚设定权的必要性和重要性已无甚争议，而究竞赋予地方性法

规多大权力、如何规范其运行成为需要重点讨论的问题。参见杨伟东：《中华人民共和国行政处罚法理解与适用》，

中国法制出版社2021年版，第51-52页。

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研究生法学第38卷第2期

学界目前仅有的研究行政处罚补充设定制度的论文中，对本文的研究问题“地方性法规补充设定行政

处罚的合法性判断标准”的少量探讨也大都停留在理论层面，辅之以少量地方立法文本的举例分析，

并未有论文对全国各地数量庞大的地方立法实践进行全面考察。因此，笔者主要通过对全国各地数量

庞大的地方立法文本中