广州武汉国民政府时期地方党政体制剖析.docx

广州武汉国民政府时期地方党政体制剖析　针对大革命时期的地方党政关系，有一种观点认为，从总体而言，这个时期地方党部比地方政府显得更有权威1。这一观点是值得商榷的。地方党政体制是纵向党政体制一个重要组成部分。党治特色是地方政府组织原则的一个重要特征，省县地方党政权力结构的制度设计，规定了地方党政运作的框架。一　地方行政组织的间接党治特色　　虽然地方政府的组织精神与中央政府的组织精神是一样的，都是党治原则，但稍有差别。中央政府实行的是「议行合一的直接党治」原则，地方政府实行的是「间接党治」原则。「间接党治」也与代议制度下的间接政党政治有别，它是指地方党部不能直接统制地方政府。在国民政府成立之前，粤人就实行「以党治省」，邻近的桂省也效法。并预言：「依第一次代表大会、所议决之省县各条政纲、若于吾桂省次第实施、期年之间、党治可决成功」2。在成立国民政府的同时，广东省政府也作了改组。1925年7月1日，公布「省政府组织法」，7月3日、4日，广东省政府和市政府相继成立。随后，又建立县级行政机构，到第二次东征（10月）前，已建立27个县政府3。如表：表 1　广东地方党政体制　　资料来源：参阅王正华：〈国民政府初创时之组织及党政关系（民国十四年七月至十五年十二月）〉，《中国近代现代史论集》第28册，第95页；1927年1-4月广州《民国日报》。　　最初制定的《省政府组织法》第一条规定：「省政府于中国国民党指导、监督之下，受国民政府之命令，处理全省政务。」4广东省政府发表的成立宣言中说：省政府从政的「根本之计，尤在使全省人民及为人民服务之军队与官吏，皆受中国国民党之政治训练，使成为确信三民主义及实行三民主义之人」5。后来，颁布的《国民政府为通知筹议两广政治军事财政统一委员会议决事项令》第一条规定：「广西省政府于中国国民党指导监督之下，受国民政府之命令，处理全省政务。」6这都鲜明标出了党治原则。因为中国「无成文宪法，亦无正式制度化之立宪机关，而中国国民党代表全国人民行使『革命统治权』（即我国法律主权），中国国民党之意即为我国宪法」， 中执会或中政会即为立法兼行政机关。「故此一项规定实揭橥省行政必须合乎宪法与国家法律之原则也。」 71926年11月10日，《省政府组织法》第一次修正，其中第一条规定：「省政府于中国国民党中央执行委员会及省执行委员会指导、监督之下，受国民政府之命令，管理全省政务。」第五条规定：「省政府得制定省单行法令，但不得违反党之决议及国民政府命令。」8关于措辞变化的原因，有的学者认为是：「中央执行委员会为中国国民党之代表机关，而省执行委员会为该会驻省代表机关」，「其意志当为中央执行委员会意志」，「故此项修改仍继续初次规定法意，特加具体约束耳。」9这种观点是值得商榷的。事实没有这么简单。真正的原因是：以党治国，在中央层级是很明确的，但在地方，如何贯彻以党治国的党治原则，还在摸索之中。《省政府组织法》的第一次修正，就反应了当时国民党人对如何正确处理地方党政关系的模糊认识的结晶。他们以为，以党治国，在中央是中央党部直接监督中央政府；在地方，省市县等地方党部也像中央党部一样，直接监督、指挥和控制地方政府。从表1可看出，地方政府受到中央和地方党政系统的双重压力，使地方政府无所作为。在军政时期，军事是第一位的，地方党政关系的复杂还未充分显现。进入训政阶段后，各种党政矛盾激化，从而导致地方党政纠纷不断。虽然导致矛盾发生的原因许多，但省组织法设计的党政体制也值得思考。贯彻「以党治国」四个字，并非易事。故1927年7月8日，第二次修正组织法，不得不将「省执行委员会」字样删除。　　从以上也可看出，中央政府和地方政府组织法都标明了党治原则，但有差别：中央是通过中政会实行「议行合一的直接党治」原则。而地方政府是在国民政府垂直领导之下，地方党部虽也监督指导，但是，它是一种间接关系，笔者姑且把它称之为「间接党治」原则。不仅如此，地方党政之上设有综揽立法、行政权限的「议行合一」的机关。1927年3月13日，二届三次全会通过的《修正政治委员会及分会组织条例》第6条规定：「政治委员会分会之人数、许可权、任务及与当地党部之关系，由中央执行委员会规定之。」第9条规定：「政治委员会分会，对于地方政治问题之决议，得直接交由地方政府执行之，但须报告中央执行委员会。」10从上述规定可看出，各地政分会是几个省党政之上级机关。政分会既管党务，也管行政立法。省党部省政府都要向政分会报告工作。如1927年4月7日，广东省党部致广州政分会要函，请将第二届选举经过事宜向中央解释11。广东、广西两省的行政方针是由广州政治分会规定的，福建克复后，1927年2月9日，广州政分会第10次会议，特议决对福建省之行政方针，先由分会将两广之行政方针，电闽省政务委员会，以为参考之用，再由该政务委员会按察该省