解释中国财政分权活力与秩序之间.doc

解释中国财政分权：活力与秩序之间 吕冰洋 中国人民大学教授 一、解释中国财政分权问题的重要性 原来2006年已经写了一篇小文章，当时看到什么？我就觉得中国的财政分权，如果没有信息不对称，中央完全没有分权，可以不分权，就像父母跟孩子的关系，如果我的儿子的所有信息我都知道，那完全不需要分权；那儿子大了，他有很多自己需要处理的复杂信息，父母处理不了了，那必须得分权，所以说必须得把信息引进来。那么信息引进来就涉及到机制设计里面，后面我慢慢摸索了，应该用契约理论来解释中国财政分权。后来我又发现，契约解释是个非常好的框架，好像国内财政分权用这个解读的比较少，因为中国财政分权大量的都是在某一点上进行研究，像财政分权、经济增长、与地方政府的行为等等这些，都是在一个点上。如果我用契约来研究，那么不同契约的条件以及设计，所产生的分权的效果、分权的合理性以及它的问题，因此我觉得这么解释。解释这个我后来发现，可以说解释中国财政分权重要问题，就是活力与秩序之间，一会儿收权，一会儿集权，是吧？那么强调集权的就是强调中央的秩序；要分权的就是强调地方的活力。 那么这个问题实际上从毛泽东开始说，要发挥中央和地方两个积极性，这实际上给我们财政分权定个调子，而且财政分权在中国的体制下尤其重要。中国单一制国家，自古以来两大关系要处理，一个是中央与地方的关系；另外一个就是有产者与无产者的关系，这两个关系搞不好，用形象地话说，中央和地方的关系搞不好就是瓦裂，有产者和无产者的关系搞不好就是土崩，国家衰败就是土崩瓦裂，因此财政分权要在中国的体制下研究，不是那种财政联邦制，那么中国体制下就是一个郡县制，自上而下的任命，垂直管理体系，所以两千年不能改。毛泽东也说“百代都行秦政法”，一直到现在，可以说我们都体现出很强的制度惯性，那么我们就研究这种威权之下，政府目标是什么？我们都用经济模型来研究问题，这个模型本质上体现的是一个民选的政府，政府的目标就是居民效用最大化，但中国政府肯定不完全是这样的，我看市委书记的主政策略，一年采访那么多市委书记，人家首先想的是上级考核什么目标，要考核计划生育，马上就派出工作队去搞计划生育去，是吧？这肯定的，他要满足上级政府的偏好。 解释中国财政分权问题很大程度上，就能够解释中国经济增长的问题，解释中国政治体制一切的安排，解释它里面的合理性，以及未来可能存在的走向。所以说我这个文章要解决的问题，可以说提供了一个比较大的解释框架，这不是在哪一个点上解释财政分权与经济增长、地方支出、税率的关系，而是解释什么？中国财政分权制度的逻辑是什么？对地方会产生什么样影响？因为彼此影响推动经济增长，它的机理是什么？那么建设中国这种财政分权制度，它的适用前提是什么？为什么别的国家没有？所以说正好找这个很好的框架，来把这些问题可以说都装进去，那文献综述剩下的时间，我就不一个一个说了。 二、用理论框架解释中国财政分权问题 那么通过文献综述，我觉得不管是国内的，还是国外的，有几个大的问题没有解决，一个是中国财政分权的演变逻辑是什么？很多人说中国的财政分权就是一种市场保护的财政联邦制也好，或者说行政集权、经济分权也好，或者许成钢说的维权主导下的分权制也好，它都是一个固定不变的，它把这个框架说你就使用这个。但实际上中国财政分权建国以来到现在是演变很多次的，那么它应该解释它的演变逻辑。然后中国财政分权如何在威权体制下发挥作用？如何解释单一制国家内，财政分权对政府行为、经济运行产生差异化表现？那么刚才讲的许成钢他提供的框架他是解释所有的，实际上中国各个地方政府的表现是不一样，不但是经济表现，地方政府的行为模式的表现都不一样，那么怎么解释？ 那么首先我先把这个制度的变迁稍微说一下，就是中国财政分权演变的典型事实回答出来，这是财政分权我们的演变逻辑，三个阶段，统收统支、分灶吃饭、分税制或者叫财政包干。从它的演变逻辑来看就是两个特点，这个可能很难否定的，一个以财政收入分权为主，财政包干包的就是收入，是吧？分税制，名字叫分税；统收统支，是吧？统收这是一半。然后在财政收入分配，在时间和空间上呈现很大的差异。这里面有文件就可以看出来，差异有四六分成和三七分成都有，然后在财政包干之下五花八门的，这个数据显现出来也是差异的，中央和地区的分配关系各个地方是不一样的，不是规则统一的，也就是说我们看到的增值税分成，所得税六四分成在各个地方是不一样的，而且从财政包干制到现在一直就是变化的。像毛捷老师，我们一起合作的文章可能更详细地展示这种财税分成的特点。那么我们归纳中国财政分权典型的特点就是收入分权为主，呈现弹性分成特征。 那么我就要建立一个理论框架来解释这一系列的行为，那这个理论框架，我就用契约的框架来解释。假设中央政府、地方政府、企业三方，总的来说，企业产出