农村集体经营性建设用地入市的改革探析.doc

农村集体经营性建设用地入市的改革探析 　　[摘要]文章在分析研究了集体经营性建设用地制度演变的基础上，对当前集体经营性建设用地入市改革问题进行研究。结果表明：一是现阶段集体经营性建设用地入市改革缺乏较高层次的规划；二是对于集体经营性建设用地入市的范围把控不严，流转范畴扩大化；三是土地价值、增值收益的确定以及收益分配不合理；四是入市与农业转移人口市民化进程不匹配，农民的可持续发展得不到保障。文章最后对全文进行总结并对未来改革方向要点进行了分析。 　　[关键词]集体经营性建设用地；入市；改革 　　[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2017.08.181 　　1引言 　　自改革开放以来，我国城镇化水平取得长足的发展，城镇化程度由1979年的18.96%提高到2015年的56.1%，城镇常住人口已经达到7.7亿人以上。但是，伴随着城镇化的发展出现了诸多问题，特别是城乡土地矛盾日益加深。农村集体建设用地私下流转早已屡见不鲜，引起的社会矛盾也逐渐暴露。[1]如何对农村集体经营性建设用地进行改革，平衡城乡间土地矛盾，促进城乡间土地资源的优化合理配置，保护和满足农民土地财产权利，对于实现城乡一体化和全面建成小康社会具有重要意义。 　　2农村集体建设用地制度的演变 　　改革开放以来，我国农村集体经营建设用地制度经历了一系列的演变，依据农村集体建设用地流动性强弱可以分为三个阶段：禁止流转阶段、反复变动阶段、探索放开阶段。 　　2.1禁止流转阶段（1978―1988） 　　集体土地基本没有流动性。随着改革开放的推进，市场经济体制的建立，由于城乡土地资源的配置方式不同，配置效率也就不同，以及政策法规的限制，城市国有建设用地的流动性逐步增强，农村集体建设用地却禁止流转。1982年《国家建设征用土地条例》规定，禁止任何单位向农村集体购地、租地。农村集体也不得以土地入股的形式参与任何企事业单位的经营。同时规定对于违法转让，不符合规定的要没收其所得。这一阶段，在立法上完全禁止农村集体经营性建设用地的流转，农村土地市场基本没有流动性。 　　2.2反复变动阶段（1988―2008） 　　国家政策反复变动。一是逐步认可。20世纪80年代末，市场经济的逐步建立和推进，农村集体经营建设用地也进入市场，形成隐形流转市场。1988年《宪法》修正案规定：土地的使用权可以依照法律规定转让。土地管理法也修改第二条规定：“国有土地和集体所有土地使用权可以依法转让”，明确认可了农村集体建设用地流转。二是收紧严管。伴随着城镇化的快速推进，农村集体土地流转规模扩大，乱象丛生，严重影响了国家土地政策和土地规划，政府严格限制农村土地流转，对其入市进行严格管理。1998年修改《土地管理法》严格限定了农村集体建设用地的用途，对农民获取宅基地也进行限制，农村集体建设用地只有经过政府统一征收后才能变更为国有建设用地。三是再次转变。由于城乡建设用地矛盾加深和农民财产权要求的凸显，2004年《关于深化改革严格土地管理的决定》要求农村集体建设用地可以依法流转。总的来说，这一阶段，国家对于集体建设用地入市流动的态度是根据实际情况反复变化的，逐步从无序向有序发展，逐步从政策、制度上进行支持。 　　2.3探索放开阶段（2008年至今） 　　2008年《关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》关于城乡建设用地提出要探索建立城?l统一的市场，逐步放松对农村集体经营性建设用地使用的约束，使城乡土地权益平等化。2013年，十八届三中全会进一步深化和明确了对于集体经营建设用地入市的态度。2015年2月全国人大授权全国33个试点地区进行集体经营性建设用地改革试点，2015年11月《深化农村改革综合性实施方案》提出对于集体经营性建设用地制度改革的基本思路。这一阶段在适应新的形势下，对改革农村集体经营性建设用地进行探索，逐步放开，释放潜力，完善使用、管理、流转方式以及权力义务，使其更适应社会的发展需要。 　　3农村集体经营性建设用地入市改革试点实践与问题 　　3.1地方集体经营性建设用地入市实践 　　我国多地也进行了试点探索工作，并取得了一定成效，形成了独特的特色和经验，对当前入市探索也有一定的启示。 　　2006年湖北省明确规定，只有符合规划要求、权属清晰的集体土地才能流转；土地入市收益由村集体统一管理，用于村内的社会保障、生活补助等；土地用途必须严格按照城市土地规划的要求。湖北省对入市的对象、入市收益的分配、入市入地的用途进行了规定和要求，为入市明确了主要的要求。但是对于土地的出让方式、利润分配上并没有详细的规定和办法，对于农民的权益也无法得到很好的保障。 　　2008年浙江嘉兴市结合实际情况开始对集体土地进行“两分两换”改革试点。具体做法是结合城镇化进程中农民对于