农村集体经营性建设用地入市的研究.doc

农村集体经营性建设用地入市的研究 　　摘 要：城乡二元土地制度是我国实行的基本土地制度，即国家拥有城市土地所有权，而农村土地为农民集体所有。在法律制度的限制下，国有土地可在市场自由流通，农村集体土地若想自由入市流转则需通过政府征地的方式来进行。由于我国农村集体土地被限制进入市场流转，农村集体经营性建设用地流转市场并未真正、全面地建立。本文以分别是安徽芜湖、浙江湖州、广东南海、广东深圳等四地的实践为基础，全面剖析了我国农村集体经营性建设用地存在的主要问题，在参考已有试点地区的实践经验基础上，本文提出了一套制度构想，主要涉及土地产权制度、收益分配制度、市场交易制度和法律政策保障制度。 　　关键词：农村集体建设用地;流转;实践做法;制度构建 　　中图分类号：F321.1 文献标志码：A 文章编号：1008-2697（2016）05-0023-08 　　一、引言 　　农村集体经营性建设用地入市流转意义巨大。它可以弱化政府征地所引发的社会问题，增加集体土地所有者的土地财产性收益，加快农村发展，缩短城乡差距，助力城乡一体化。 　　2004年，国务院在《深化改革土地管理的决定》中首次提出“农民集体建设用地使用权可以依法流转”。2008年，中共十七届三中全会进一步提出“集体土地和国有土地同地、同价、同权”，土地改革的趋势越发明显。2013年，中共十八届三中全会正式提出“建立城乡统一的建设用地市场。在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价”。2015年，为了进一步推进农村土地制度改革，中央一号文件再次提出“稳步推进农村土地制度改革试点。在确保土地公有制性质不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损的前提下，按照中央统一部署，审慎稳妥推进农村土地制度改革。分类实施农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点”。随着深化农村改革的进一步发展，改革农村现有土地制度，维护村集体和村民的土地财产权利，构建统一的城乡建设用地市场已经有了政策支持，就在2015年初，国家已经颁布政策允许全国33个试点地区的农村集体经营性建设用地入市流转，此次流转试点地区高达33个，试点地区的成功与否，关系着今后农村土地制度改革能否顺利进行。 　　按照所有权性质不同，我国土地按可以分为国有和集体所有，国有土地可以在市场上自由流通，集体土地的流转则限制巨大。按照《土地管理法》第六十三条规定，农村集体经营性建设用地若想进入市场就只有通过政府征地的形式。无论是哪一种形式，对于集体经营性建设用地的所有者或使用者来说都是极为不利的，由此也催生出大量违法使用集体经营性建设用地现象。在《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》等相关政策出台之前，集体土地若想自由入市流转一般都需转变身份，用国家征收的方式来实现其流转价值。根据《土地管理法》四十七条规定，征地只能按照被征收土地的原用途给予补偿，而且征地总费用不能超过被征收土地前三年平均年产值的三十倍。显然，征收补偿标准过低已经极大地损害了被征地农民的土地权益，随着社会经济的增长，土地增值收益急速上涨，而被征地农民的土地财产收益却始终停留在十几年前的水平，由此引发的征地矛盾也愈演愈烈，集体土地与国有土地同等入市的呼声越来越高，新一轮的土地改革已势不可挡。 　　二、农村集体经营性建设用地流转实践 　　（一） 安徽芜湖 　　1.流转背景 　　芜湖市位于安徽省东南部，地处长江下游。经济发展和城镇化建设居于安徽省前列。1999年11月，芜湖市被国土部列为集体建设用地流转的试点城市之一，这次试点的主要目的是为了加强集体建设用地规范流转，维护土地权利人的合法权益，理顺土地市场规则，合理配置农村土地资源。芜湖市能够被选为试点城市，主要原因在于芜湖市农村集体土地非法流转现象较严重，土地管理不到位，隐形土地交易屡禁不止，仅在1997年至1999年三年间，芜湖市被查出的非法流转集体土地案件就达到1200多宗，涉及的农村集体损失就超过了1700多万元[1]。在芜湖试点中，根据经济发展状况、土地类型状况和产品特色，5个乡镇被确定为试点乡镇，基于所有权使用权分离原则，围绕乡镇政府实施镇域规划、建设工业小区进行，在5个乡镇基本做到了农村集体建设土地有偿、有期限的流动。 　　2.主要做法 　　纵览芜湖市的流转办法和实施细则，其主要做法有： 　　第一，明晰农村土地流转的对象和流转的方式。《办法》规定：流转土地只能是试点范围内的乡镇企业、乡镇公共设施和公益事业、住宅建设和其他建筑设施所使用的农村集体土地，土地流转形式主要包括农村建设用地转让、租赁、作价入股、联营联建、抵押等。 　　第二，明确收益分配制度。土地流转收益如