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治理视角中的乡镇法治政府建设

作者：袁芳

来源：《重庆行政》2017年第02期

党的十八届四中全会提出了依法治国、依法执政、严格执法和公正司法的“法治中国”建设

目标，并指出“全面依法治国，基础在基層，工作重点在基层”。2015年底，国务院印发了《法

治政府建设实施纲要（2015-2020年）》（以下简称《纲要》），对在2020年“法治政府的基

本建成”做了进一步的部署。近年来，由于我国城镇化进程的不断推进，基层社会转型过程中

经济、社会、文化和利益格局均发生深刻变革，乡镇法治政府建设也面临基层政府职能调整和

转变带来的一系列挑战。

一、乡镇法治政府建设中的治理需求

我国目前有大约4万多个（乡）镇，处于行政系统的最低层级，承担着管理基层一线地方

事务和发展地方经济的重要职责。随着我国城镇化的发展和推进，乡镇政府职能已由过去的

“管制型”转变为以发展基层民主和提供公共服务为中心。由于乡镇政府直接面对我国经济社会

发展最薄弱的广大农村地区，其职能天然具有执行性、综合性、直接性和非完整性等特点，在

法治政府建设过程中往往易忽略社会治理方面的需求。如基层政府往往会充当“经济人”的角

色，在追求经济利益最大化的情况下忽略公共利益，造成基层社会经济发展和法治建设的不协

调。因此，乡镇法治政府建设在达到法治政府有限、责任、透明、高效、廉洁的要求之外，仍

需从治理和善治角度出发，审视和回应乡镇法治政府建设中的治理需求。

首先，乡镇政府处于国家或上级政府与基层居民的“纽带”地位，实际的权力运作受到来自

国家和民间社会力量的交互作用。一方面，乡镇政府与最广大的基层群众有大量关于社会公共

利益和个人利益的接触，在执行法律和政策的时候，必须严格按照法定的程序、内容和方式依

法行政，才能树立乡镇政府在基层群众中的公信力。另一方面，受数千年的乡土人情社会传统

影响，乡镇政府在与群众的接触中，需考虑乡土治理传统和规则对于现代法律执行的影响。因

而，在乡镇法治政府建设的实践中，坚持对上服从和对下服务相统一的同时，还应积极探索实

现基层治理需求中现代法治与乡土治理传统的有效转化。

其次，改革开放以来我国现代化进程不断推进，乡镇政府在经济、政治和社会生活等多方

面的直接职能正逐步转向公共服务和社会管理等间接职能。过去乡镇政府发展乡镇企业、招商

引资等经济方面的职能，在本地的经济、政治和社会方面发挥了重要作用，但随着我国城镇化

水平的不断提高，公共服务和社会管理方面的职能不断凸显。“镇政府在经济、政治和社会生

活等方面的重要作用只是在中国政治和经济体制下进行现代化建设的必然产物，随着现代化程

度的加深，这种作用逐步减弱。”[1]

最后，乡镇政府直接面对基层一线的各种社会管理事务和矛盾纠纷，对于“善治”的要求更

高。乡镇基层组织与县市一级，或者更高级别的政府治理的区别在于，其权威和治理的有效性

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需要建立在国家权力赋权和基层人民群众双重认可的基础上。作为政府治理的最高境界和最终

目的，“善治”在乡镇一级意味着同时对行政组织及其工作人员和普通群众代表的公众双方均要

有一定的价值实现。换言之，乡镇政府与村民之间需存在良好的合作与良性互动，共同有效完

成对公共需求和公共事务的治理。“所谓善治就是使公共利益最大化的一种社会管理过程。善

治的本质特征在于它是政府和公众对公共生活的合作管理。善治实际上是政治国家和公民社会

的一种新颖关系，是两者的最佳状态。”[2]

二、乡镇法治政府建设与治理需求共存的现实性

自《纲要》实施以来，各地乡镇政府通过在制度和能力两方面着力，已在依法行政、公正

司法、法治社会和法治监督等方面有了明显的成效。乡镇公务员和基层群众的法治意识均有了

提高，乡镇政府的“基层民主制度已经建立，基层自治得到了制度保障”[3]，决策公开、合法性

论证和集体讨论制度得以确立，乡镇管理和执法程序初步建立，行政监督制度已趋完善，错案

追究和行政问责制正逐步落实，同时各类决策性文件和规范性文件制定趋于规范，公众参与和

专家咨询论证正在成为乡镇重大行政决策的重要环节，法治监督力度不断加大。[4]然而，受

不断推进的城镇化和市场化进程的冲击，我国基层社会已非传统单一固化的乡土社会，而是呈

现出利益格局多元化和公共需求民主化的结构性变迁。这一基层社会治理现实的变化，客观上

对