中央与地方公共财政授权体制的修构.doc

中央与地方公共财政授权体制的修构* 于 江** “中国行政管理体制现状调查与政府改革对策研究” 课题组2007年暑期对14省四级政府香港、澳门政府大规模调查之一。此次调研采取了文献调查、个别访谈、座谈会、问卷调查四种方式来采集有关行政体制现状的定性和定量两方面的数据，其中访谈座谈提纲中关于财政体制设计的问题主要包括：“该级政府的财政职能如何定位？对中央与地方/省与地、县财权划分有何评价？该级政府事权和财权是否匹配？当地政府财政收入（税、费、土地出让金等）和支出结构的现状如何？您对此有何评价？对现行财政监督体制有何看法？”。“没有调查就没有发言权”，本文首先根据文献调查、访谈座谈笔录和问卷统计数据，对我国中央与地方公共财政体制的现状予以分析，进而从公共行政的角度（而非财政学角度）展开理论层面的分析，并尝试着提出今后改革的对策建议。 一 现状调查 （一）四级政府反映的普遍性问题 省、市、县、乡四级政府反映的关于中央与地方财权关系的普遍性问题集中表现为以下两个方面： 1.财权、事权、责任不匹配问题。事权的重心偏低，越往下弹性越小，刚性越强；财权的重心偏高，向上层层集中。财政收支责任的不对等、省以下财政体制不顺畅是公共财政体系存在的主要问题。这直接导致以公共服务为主要职能的基层政府提供公共服务的能力受制于财力匮乏。 调查问卷多选题第28题 “目前政府间事权与财权配置方面的主要问题”的统计结果如下： 选 项 选择计数 百分比（%） [1] 事权和财权不匹配 1691 67.5 [2] 财权划分不清晰 1051 41.9 [3] 财权高度集中于中央及省级政府 1114 44.5 [4] 县与乡镇两级政府财力严重不足 1680 67.0 [5] 地方政府财政自主权过小 983 39.2 [6] 其他 57 2.3 参选人数总计 2506 100.0 表1：目前政府间事权与财权配置方面的主要问题 （数据来源：内部资料《中国行政管理体制现状问卷调查数据统计》，现已公开出版发行） 1994年分税制改革后，中央财政收入占我国总财政收入的比重基本在60%左右，但从财政支出责任的角度来看，情形恰恰相反。如表2所示，近年来，中央和地方财政支出的比重大体上是：中央占30%左右，且基本上呈现递减趋势；而地方则占了70%左右，且呈现逐年递增的总体趋势。 年份 比重(%) 中央 地方 2001 30.5 69.5 2002 30.7 69.3 2003 30.1 69.9 2004 27.7 72.3 2005 25.9 74.1 表2：中央和地方财政支出及比重 （数据来源：根据历年《中国财政统计年鉴》数据制作） 又如，表3以2003年为例说明我国各级政府在各项财政支出项目中的比重，中央政府只有在科学支出、国防支出、外交事业支出、对外援助支出等项目中支出比重在50%以上，而这些项目基本上都是属于中央政府的专属职权，关涉国家国防、外交和科技方面；而在其他项目支出方面，尤其是公共服务方面，地方政府承担了绝对大部分的财政支出。 项目 中央政府 省级政府 市级政府 县乡级政府 总财政支出 30 18 22 30 基本建设支出 44 23 22 11 支农支出 12 46 11 30 教育支出 8 15 18 60 科学支出 63 23 9 5 医疗卫生支出 3 22 32 43 社会保障支出 11 39 32 18 政府开支 19 11 22 48 公检法司支出 5 25 34 35 国防支出 99 1 0 0 外交事业支出 87 13 0 0 对外援助支出 100 0 0 0 其他支出 29 16 25 31 表3：2003年我国各级政府在财政支出项目中的比重：（单位：%） （数据来源：根据《中国财政统计年鉴》数据制作） 2.转移支付制度不完善，尤其是专项转移支付制度的不透明、不公开问题各地反映强烈。 我国自1994年分税制改革后引入了现行的财政转移支付制度。近年来，中央对地方的转移支付力度一直在加大，尤其是一般性转移支付呈现明显递增趋势（见表4）。但是由于这种支付额度仍然偏低，而地方政府所负担的财政支出责任偏重，中央与地方之间仍然存在财权与事权不匹配的问题。专项转移支付直接导致的“跑部钱进”现象更是各地各级政府反映强烈的问题。 年份 一般性转移支付（亿元） 年增量 2001 138 - 2002 279 141 2003 380 101 2004 745 385 2005 1120 375 2006 1527 407 表4：2001～2006年一般性转移支付增长情况