农民上楼与资本下乡 .doc

农民上楼与资本下乡：城镇化的社会学研究 周飞舟、王绍琛 原文载于：《中国社会科学》，2015年第1期 内容提要： 在“统筹城乡”模式带动的城镇化进程中，成都市以政府主导、资本介入的方式推动了农民集中居住(“农民上楼”)与农业的规模经营(“资本下乡”)，不但改变了“三农”的面貌，也推进了城乡一体化的进程。将这种模式放到中央与地方、国家与农民、政府与企业这三对彼此联系的关系结构中进行考察，并将其与中国正在经历的高速城镇化的历史进程联系起来，可以看到政府、资本、农民在这个过程中的得失损益和当前以“土地经营”为中心的城镇化模式的问题所在，以及转向“以人为本”的城镇化的历史必然性。 关 键 词： 城镇化/城乡统筹/农民集中居住/国家与农民关系 自2008年以来，全国农村正在经历一场巨大的变化。各地通过“拆村并村”，建立起各种“农民集中居住区”或者“新型社区”。这些新型社区一般以多层单元式楼房为主，农民按照人均30-40平方米的居住面积，从原来村落住宅中搬入单元式楼房，原有住宅被平整、复垦为耕地，农民一般将这种现象称为“上搂”。“上楼”后，不但农村的村落形态、农民的生活方式会发生剧烈的改变，农民的生产方式及“包产到户”以来的家庭经营形式也在发生剧烈的变化。由于新型社区离农户的承包地比较远，耕作半径增大，农民从事正常的农业生产会发生困难。在这种局面下，地方政府引进各种城市企业集中租赁农民的承包地，大规模种植经济作物或从事各种高投入、高附加值的“现代农业”。我们将这种现象称为“资本下乡”。 要深入理解这个现象，须将其放在历史的、结构的背景中进行考察。“三农”问题在中国的经济增长和社会发展环境下，与工业化和城市化有着千丝万缕的联系，同时也是近现代以来国家和农民关系变迁的结果。本文尝试以工业化和城市化中涉及的政府、企业和农民之间的复杂关系角度对农民上楼和资本下乡现象作出宏观解释，并结合实地调查的案例进行分析。 一、土地、财政和金融：“三位一体”的新城市化模式 不同于西方国家工业化与城市化同步展开的历史状况，我国的城市化道路有着鲜明的中国特色。1949年至改革开放以前，由于优先发展重工业政策的实行，我国的城市化一直徘徊在低水平阶段。改革开放以后，全国的工业产业结构虽有大幅度调整，但并没有明显体现在城市化率的大幅度提升上，原因在于乡镇企业的蓬勃发展，这段时间的工业化采取的是“离土不离乡、进厂不进城”的模式。众多学者认为乡镇企业得以迅猛发展的原因在于其独特的产业、产权和治理结构，以及地方政府的强力推动。虽然地方政府就GDP和财政收入展开的“锦标赛”正是财政包干制造就的“财政分权”的结果，并且区域竞争对经济增长的作用已经得到了实证性的证明，但是较少学者去正面讨论财政分权、区域竞争和城市化的关系。1994年的分税制改革改变了中央与地方的财政收入格局及地方政府与企业的关系，使得地方政府与其所属的企业“脱钩”，这一点可以通过20世纪90年代中期乡镇企业的迅速倒闭和转制得到证明。但是，地方政府区域竞争的基本模式并未改变，只是竞争的方式和内容发生了巨大变化：如果说此前的区域竞争是地方政府通过大办企业推动工业化实现的，那么此后的区域竞争则是地方政府通过经营土地、推动城市化来实现的。 在现行的土地制度下，地方政府通过垄断土地的征用、开发和出让过程可获得高额的财政收入，学界称之为“土地财政”。地方政府在分税制后转向土地财政，既符合可以直接观察到的经验事实，也在财政和土地数据上得到了证明。①土地财政的内容，不仅包括地方政府通过土地出让得到的土地出让金，也包括作为分税制后地方财政收入主要支柱的建筑业营业税。这两大收入来源都与城市土地征用、开发和出让的过程紧密相关。但土地收入与工业企业产生的税收不同，具有外生的不稳定性。无论是土地出让金还是建筑业的营业税，在纳入预算之后，便产生了稳定增长的要求。由于城市扩张、土地征用都需要大量的资金投入，土地出让金远不能满足城市基础设施建设的需要，地方政府“经营城市”必然要求金融资金的介入。 地方政府并不能直接利用贷款资金进行城市建设。政府机构既不能直接向金融机构贷款，②也不能作为担保人实行政府担保贷款。③在实际运作中，地方政府通常的做法是利用财政资金作为注册资本金成立一些拥有独立法人资格的国有城市建设投资公司，利用这些公司进行融资。这些公司一般包括城市建设投资公司、城市交通公司、城市水务集团、土地储备中心，等等，由地方政府的国资委管理，以公司方式运行，利用政府划拨的国有建设用地从银行获得土地抵押贷款进行城市建设。这种运作方式自21世纪初就在东部沿海地区的城市实行，④西部地区最早有重庆的所谓“八大投”模式，⑤目前全国各地市、县普遍有这些城市建设公司，统称为“地方融资平台”。⑥这些地方融资平台通常以国有土地为抵押物，按照