农民工养老保险转移问题的内嵌式机理研究.docx

农民工养老保险转移问题的内嵌式机理研究 2006年初，国务院提出了解决农民问题的意见。根据目前的《关于完善养老金制度的意见》，明确了“在低费率、高覆盖、转移的情况下，工人的养老保险措施”。3年过去了,农民工养老保险异地转移难题1仍未破解。2009年2月,人力资源和社会保障部将拟定的《农民工参加基础养老保险办法》和《城镇企业职工基础养老保险关系转移接续暂行办法》的主要政策措施向社会公布,广泛征求意见。即便在这样的背景下,农民工养老保险转移制度仍然在现实的急迫性与制度安排的滞后性方面存在严重矛盾。目前学界的研究成果和决策层的政策举措,都还存在着分析思路和具体操作上的盲点。 一、 养老保险转移接续模式 20世纪90年代,已有一些学者意识到了农民工养老保险转移接续的必要性与现实意义(桂世勋,1994;刘贵平,1999)。近几年来,许多一线管理部门(尤其是基层社会保险事业管理部门)对社会保险异地转移分析更为深入、更具实证(张相英,2004;任闽育;2006;张杰林、陈跃新,2006)。 从当前我国社会保障体系的制度设计来看,需要转移接续的社会保险项目主要有基础养老保险、基本医疗保险和失业保险,工伤保险与生育保险关系不需要转接,只要制度全覆盖就可以实现自动衔接(杨宜勇等,2008)。社会保险发展的地区差异明显,无论在历史债务上,还是在现行保险制度的覆盖率、抚养比、替代率和缴费率等方面都存在较大差异,这种扩大化差异进一步影响养老保险的转移接续,也会影响到社会统筹基金转移,更是实现养老保险省级、全国统筹进程中的障碍(尹庆双、杨英强,2007)。 那么,如何进行养老保险的异地转移接续?研究普遍认为,应该逐渐形成一种各地区之间社会保险能“无缝衔接”、自由转移的制度体系(尹庆双、杨英强,2007)。社会保险的转移在保证社会保险关系的连续性时,要注重可携带、方便性的特征(杨燕绥,2005)。具体操作上,有较多的学者倾向于分段计算转接基础养老保险(唐钧,2007;杨宜勇等,2009),即按各参保地规定分段计发养老金,依据参保人员在各参保地缴费工资和各参保地在岗职工平均工资为基数,计算其指数化的平均缴费工资,进而确定其基础养老金和过渡性养老金的标准,养老金可由各参保地分别委托相关金融机构发放。 上述研究无疑是开拓性的,但总体而言,这些成果未能形成养老保险转移接续问题的整体分析框架,未能从制度安排的实施机制和提升制度安排绩效角度对养老保险转移的制度性障碍和技术性难题进行剖析。本文试图克服以上分析的两点不足,深入剖析社会保险转移“路径”过程中的制度性冲突与盲区以及技术性难题,将存在的问题尽量覆盖其中,以此形成养老保险转移问题的逻辑框架。 二、 养老保险关系、养老保险基金的转移接续 养老保险转移问题实际上是社会保险权益转移的问题,是社会保险权益异地转移接续问题。农民工养老保险转移接续是我国社会保障权益关系转移问题的主要关注点之一2。农民工的养老保险异地转移接续是该问题的主要方面,因为该人群数量多、流动性强,转移情况最为复杂,农民工在流入地权益边缘化与流出地利益空心化交织。 在各保险项目中,农民工养老保险、失业保险转移壁垒较高。对工伤保险而言,个人不缴费,故则无需转移。医疗保险关系的转移接续目前已开始“破冰”。新医改方案提出:建立异地就医结算机制,制定农民工等流动就业人员基本医疗保险关系的跨制度、跨地区转移接续办法。这一举措也意味着高缴费、高待遇的地区做出一定的利益牺牲,认同低缴费、低待遇地区参保者的缴费年限,并将其纳入本地的医保报销体系。同时,新医改方案提出,成立统一的经办机构,做好城镇职工医保、城镇居民医保、新农合以及城乡医疗救助之间的衔接。 养老保险在转移内容上面临多项选择。实际缴费年限、视同缴费年限、个人账户资金及其信息的处理、社会统筹基金是否跟随个人账户转移等,都是处理养老保险转移问题无法逾越的制度“沟坎”。 社会保险权益的流动问题实质是包括了权益的转、接、并、续4个环节,其权益集中表现为两个方面:社会保险关系的转、接、并、续和社会保险基金的转、接、并、续。当然,这两个方面中尤以养老保险关系、养老保险基金的转、接、并、续问题研究为难点和重点。可以说,理顺了养老保险关系、养老保险基金的转移接续的思路,整个社会保险甚至社会保障权益流动保护问题都能循序渐进地解决。这样的逻辑关系为研究者提供了破解该问题的“切入口”,即研究养老保险关系、养老保险基金的转移接续问题,就能够发现整个社会保障权益流动关系的症结与障碍;为当前社会保险流动问题提供有效的、建设性的解决方案,亦可从养老保险关系、养老保险基金的转移接续中得到解决其他问题的启示。养老保险关系、养老保险基金的转移接续是一个问题的两个方面,即养老保险权益流动问题的人事关系流动(所谓“人”的流动)和待遇权益流动(所