公共政策执行偏差分析.pdf

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摘要：在政策过程中，政策执行连接了政策规划和政策评估,

是将政策由设想到落地的关键过程，是实现公共政策目标的

最终阶段。然而，现实社会中在政策执行的过程中出现了一

些偏差，不仅影响政策目标的实现，同时产生了不亮的社会

影响和资源浪费。本文分析了我国现阶段公共政策在执行过

程中出现的偏差行为，分析原因并探讨防治这些偏离行为的

有效途径。

关键词：公共政策；政策执行偏差；路径选择

公共政策执行是公共政策执行者通过建立组织机构，调动政

策资源，进行科学配置，采取行动，将政策观念形态由设想

到落地，达到实现政策目标的动态过程。政策方案的落地生

根，有赖于科学高效的政策执行。

一、政策过程与执行偏差分析

〔一〕公共政策过程分析。公共政策分析模式就是从公共政

策的由推行到终结的各阶段的环节出发，将公共政策视为多

环节紧密衔接的动态系统，通过对各环节的分析与提炼，探

索其内在规律。一般来说，从政策过程角度出发，包括制定、

执行、评估、监控、终结，每个环节都有其特定的意义和功

能并产生一定的活动效果。政策的制定与执行是紧密衔接的，

离开科学高效的执行，终归是海市蜃楼，镜花水月，无法

发挥其强大的社会、经济效益。正是因为影响政策执行的原

因复杂多变，经常会出现政策执行结果与目标背离的情况，

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导致政策执行偏差。

〔二〕公共政策执行偏差的表现与危害。政策执行偏差，一

般是指在政策实施过程中,政策效果偏离实际目标，出现执行

与目标之间出现差距，甚至偏离原目标，并产生不良社会结

果的政策现象。在传统的公共行政实践中，学者们一般都将

研究的重点放在如何构建更加科学高效的公共政策上，假设

政策在执行过程中一定会符合既定目标。然而，受各方面因

素的影响，政策执行的结果往往不尽如人意，效果不佳。具

体来说，主要表现在以下几个方面：

1.公共政策随意、机械执行政策频繁调整，稳定性得不到保

证。政策执行缺乏大局观念破坏了政策的稳定性。

2.公共政策的执行者可能会根据个体的风险偏好与利益需求

对政策内容进行取舍，影响公共政策的完整性。

3.公共政策替代执行，对原有政策进行关键部分的替换，实

际执行中的政策与原有政策严重不一致。公共政策执行偏差

不仅降低了公权力的权威性，同时导致了政府公信力与形象

受损，甚至危及政府统治的合法性，造成政治经济社会生活

的无序和混乱，不利于和谐社会的构建。

二、公共政策执行偏差的成因

〔一〕政策本身的因素。在公共管理领域，政策效果不如预

期大多是政策设计本身的缺陷有关。因此，分析对政策本身

各项要素进行全面分析，有助于提升政策制定的科学性，促

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进政策有效执行。

1.政策的正确性政策的正确性，首先要求其内容和引领方向

不能偏离国家总体治理目标，同时要求在政策的各阶段均应

有科学理论的支持、阶段间逻辑衔接严密，实施步骤科学有

序。

2.政策的具体明确性政策目标的具体明确性是政策执行有效

的关键所在，是执行者行动的参考与依据，同时政策的具体

明确性也可作为执行效果与标准的评估和控制。政策的科学

性体现在有明确的目标指向，明确指出改进的目标，同时在

执行的方法、形式上做出具体明确的要求。

3.政策资源的充足性在明确的目标的前提下，相应的执行部

门与人员的支撑也必不可少。行之有效的政策有赖于社会各

部分、各行为主体的积极配合和支撑，在执行过程中将调动

大量的社会资源，如果资源配置不佳，那么，政策执行的结

果也不能达到预期的政策目标。

〔二〕执行机构管理缺陷以及执行人员素质和态度。

1.执行机构的管理缺陷。管理的缺陷主要表现为：

〔1〕组织结构不合理。组织结构说明了政策执行过程中各机

构的设置和关系，设置职能分配与功能属性；

〔2〕执行机构中沟通和协调困难。不良的沟通将阻碍政策落

地实行，思想不统一或是执行方式、内容、标准不一；

〔3〕政策关系处理不当。政策执行是一项复杂的社会实践，

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涉及主体众多，一旦某些关系处理不当，会影响政策整体实

施的效果。

2.政策执行者的政策水平和管理水平。如果执行者尤其是领

导者没有对政策实质的把握能力，一方面将难以争取政策相

关的资源，另一方面将无法做好前