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风险导向的PPP项目采购审计研究

一、基于风险导向的PPP工程采购审计的含义

PPP工程采购的最终目的是确定社会资本合作者，基于风险导向的PPP工程采购审计是

将社会审计和内部审计中采用的风险导向审计理念引入PPP工程审计工作中，通过评估采购

过程中的风险，把握审计重点，制定审计谋略及程序，对PPP工程采购全过程实施监督和评

价。

二、PPP工程采购与传统政府采购的区别

〔一〕采购主体及范围的差别

在传统政府采购中，以国家机关、事业单位和团体组织为主体，以财政资金为资金来源，

以集中采购目录以内或者采购限额规范以上的货物、项目和效劳为对象。在PPP工程采购中

主体是政府或是政府授权的企业和组织，采购资金来源是财政资金或是社会资金。采购对象

包括购置货物、项目、买断、承包、许可权的转让等。总体来说PPP工程采购的采购主体和

采购资金来源中都能参加社会资本，采购对象的范围也比传统政府采购更加宽泛。

〔二〕采购合同的差别

传统采购因采购对象为货物、项目和效劳，采购一般采用付现的方式，采购持续时间短，

采购合同简单，合同内容多围绕采购物品的权利与义务。其合同期限较长，一般为10至20

年，合同中不仅包括权利义务的规定，还包括设计，投融资，资产的归属权、管理以及资产

转移等内容。

〔三〕采购方式的差别

?政府采购法》中规定传统政府采购方式包括公开招标、邀请招标、竞争性谈判、单一

来源采购、询价五种。而在财政部规定的PPP工程采购的方式中，除了传统的公开招标、邀

请招标、竞争性谈判、单一来源采购外，还增加了竞争性磋商。一般采用公开招标的方式，

除非工程存在技术复杂或性质特殊，不能确定详细规格或要求等情况，才采用竞争性磋商等

其他方式。

〔四〕采购流程的差别

根据国家相关要求，PPP工程采购应当实行资格预审和物有所值评价。相比传统的政府

采购流程，在确定是否采用PPP工程采购时进行物有所值评价，在确定采购方式后增加了资

格预审环节，在签订采购合同前增加了采购结果确认谈判和确认谈判备忘录的环节。其中通

过前置的资格预审环节，更加严格的评估和筛选社会资本，一般流程包括编制资格预审文件，

发布资格预审公告，成立资格预审评审小组，提交资格预审申请文件，进行资格预审，编写

资格预审结果报告。采购结果确认谈判时在评审结束后合同签订前按照评审结果中社会资本

的排名依次与社会资本就合同中的一些细节进行确认谈判，率先达成一致的社会资本为预中

标的社会资本，并与其签署确认谈判备忘录。

〔五〕PPP工程采购中引入了物有所值评价和财政承受能力评估论证

相比传统的政府采购，在进行PPP工程采购前，政府需要对PPP工程进行物有所值评

价和财政承受能力评估论证。物有所值评价〔Valueformoney〕是政府用来评估是否使用政

府和社会资本采购模式来代替传统政府采购模式的伎俩，它主要通过评判PPP采购方式是否

比传统采购方式更节约、效率更高。财政承受能力评估论证是拟发展PPP工程通过对政府进

行责任辨认、支出测算、能力评价等来评估工程的实施对当前以及今后政府年度财政支出的

影响，判断政府是否够能切实履行PPP合同，保障工程的正常运行，防备和控制财政风险。

三、PPP工程采购中的主要风险

〔一〕采购方案风险

PPP工程作为政府向社会公众提供根底设施和公共效劳的伎俩，一般都是项目建设工程。

工程的建设过程中波及政治、城市建设规划、法律、国家未来政策变动等因素的影响，导致

工程停工或搁浅；没有指定完善的采购方案，临时编制采购方案，对社会资本应具有的相关

资质规定不完全、不准确，导致采购工作量大、投标企业不达标，给政府带来重大经济损失；

采购需求决定采购方案，未结合实情评估工程采购需求的合理性，编制采购方案的人员，申

请流程等问题也是采购方案风险产生的原因。

〔二〕合同签署风险

相比拟传统模式的政府采购中资格预审并非必要的前置环节，PPP工程采购资格预审为

必须环节。合同签署风险有：资格预审阶段无明确的规范，资质审查不严格，对社会资本的

履约能力、管理水平等调查了解不够；按照规定，应招投标的未进行招投标，没有采用适当

的采购方式；招投标程序不合规定，存在围标、串标等违规情况；没有按照合同对审批程序

进行审查，自行签署合同；签署合同没有经过授权或违规授权等；签约的社会资本不合乎相

关规定；合同变更