“全面两孩”政策对城镇职工基本养老保险基金可持续性的影响研究.pdf

摘要

随着经济的发展、医疗技术的不断进步，世界大部分国家正在经历生育

率下降和平均预期寿命不断延长的过程。在20世纪上半叶，西方发达国家开

始经历普遍的人口老龄化过程，其中，法国是最早步入老龄化社会的国家。

根据联合国人口署2015年发布的数据，早在21世纪初世界就已经进入了人

口老龄化阶段，中国也不例外，2000年中国65岁及以上人口占总人口比重为

6.96%，由此，中国基本进入人口老龄化社会。同时，在总和生育率持续保持

较低水平，老龄化程度的不断加深的背景下，2011年15—64岁劳动年龄人口

（即人口红利）占总人口比重自2002年以来首次出现下降后，呈持续下降的

趋势。值得注意的是，中国只用了30年左右的时间就完成了一些发达国家用

上百年时间才完成的人口结构转变，步入老龄化社会的速度远高于很多发达

国家，人口老龄化呈现“高龄少子”、“未富先老”的特征。

人口老龄化是全球面临的共同课题，由此产生的经济与社会问题也引起

了世界各国与地区的广泛关注。从全世界来看，人口老龄化对劳动资本市场、

健康与养老制度、宏观经济与财政平衡具有长期的消极影响，如老年抚养比

不断上升、人口红利逐步消失、社会保障制度承受巨大支付压力、经济增速

不断下滑等。在此背景下，作为关系国计民生的养老金制度也遭遇严峻挑战。

如2015年末中国全年城镇职工基本养老保险基金总收入29341亿元，比上年

增长15.9%，全年基金总支出25813亿元，比上年增长18.7%，养老金制度支

付压力已开始显现。目前，包括中国在内的许多国家已着手养老金相关制度

的改革，如采取如延迟退休、吸引外来年轻人口、提高养老金缴费率或者降

低替代率等方式来改善和提高养老金制度的可持续性。

结合我国现实情况来看，低生育水平与严峻的人口老龄化已经成为我国

的基本国情。作为养老保险体系的重要组成部分，我国城镇职工基本养老保

险制度基金的可持续性正遭受多重压力。现行中国基本养老保险制度为部分

积累制，在原本已有的养老金隐性债务和个人账户“空账”的作用下，人口

老龄化叠加了养老金支付压力。人口结构“倒金字塔式”的变化成为威胁中

国养老金制度可持续性的根源，而通过生育政策调整以提高育龄妇女生育率，

进而优化人口结构，养老金支付缺口可得到有效缓解。即在当前中国人口问

题的主要矛盾和特点发生了重大变化的情况下，现在需要逐步调整生育政策

以改善养老金制度的可持续性，积极应对人口老龄化。为应对低生育水平下

人口老龄化挑战，2016年1月1日，“全面两孩”政策正式实施，新一轮的

生育政策调整随即引发了国内外热议。

本文通过比对国内外养老保险制度改革的经验，在分析我国人口与养老

基金现状的基础上，从生育政策调整的角度提出问题。新一轮生育政策的调

整——“全面两孩”政策能提高城镇职工基本养老金可持续性吗？它能在多

大程度上改善基金财务状况？应该出台哪些配套政策以提高人们生育意愿，

促进人们自愿积极生育以进一步提高基金可持续性？实践中是否需要寻求其

他改善基金财务状况的措施并行使用？本文围绕这些问题展开分析。

本文先在理论层面上分析了生育政策调整对城镇职工基本养老金的影响

机制；其次，在第六次人口普查数据的基础上，本文主要运用队列要素法进

行参保人口与结构进行预测，对比在不同的“全面两孩”生育意愿对参保职

工规模与结构的影响；随后以前两部分的研究结论为基础，建立城镇职工养

老保险基金精算模型。在综合考虑经济发展、就业、银行利率、工资增长率

等因素的基础上，对2016—2065年我国城镇企业职工基本养老未来50年的

财务状况进行预测，以期全面考察“全面两孩”政策对城镇职工基本养老保

险基金可持续性的影响。

研究期内，总和生育率在2.1水平以下，不同两孩生育意愿下当总人口在

到达人口峰值后均开始呈现下降趋势，并且中高生育意愿对延迟人口高峰到

来作用明显。当生育意愿达到95%及以上时，人口峰值推迟10年及以上，当

生育意愿达100%，人口峰值15.6亿人，相对于原有生育政策下14.68亿的人

口峰值来看，“全面两孩”政策并不会引起人口爆棚式的增长。其次，“全

面两孩”政策的实施有利于缓解人口老龄化压力，生育意愿越高对缓解老龄

化压力效果也越好，但我国老龄化趋势不可逆转。到2065年，50%生育意愿

下老龄化水平低于原有生育政策5%左右，而当生育意愿达100%时老龄化水

平可低于原有生育政策近10%。

参保人口方面，