主体功能区的承载能力、开发强度与环境政策.pdf

176 甘肃社会科学2012年第1期 主体功能区的承载能力、开发强度与环境政策 周民良 (中国社会科学院工业经济研究所，北京 100836) 提 要： 推动主体功能区建设，是“十一五”规划和“十二五”规划的重要内容。主体功能区规划和战略的提出，在一定 程度上是区域环境压力过大造成的，这就决定了环境建设在主体功能区战略实施中具有重要作用。从生态功能和经济功能的 结合看，不同主体功能区建设的方向与重点不同。针对重点开发、优化开发、限制开发和禁止开发各类主体功能区，应该采取分 类调控、区别对待的环境政策和相应的考核体系。 关键词： 主体功能区；承栽能力；战略；开发；环境政策 中图分类号：FD61．5文献标识码：A 文章编号：1003—3637(2012)01—0176—05 国家“十一五”规划纲要确定，应编制全国主体功能区规 第一，资源环境对经济发展的压力加大。我国国土面积 划，以明确主体功能区的范围、功能定位、发展方向和区域政策 的任务。在《国务院关于编制全国主体功能区规划的意见》中 年，我国人口密度为141人／平方公里，而美国为33人／平方公 指出，为实施全国主体功能区规划，明确主体功能区定位，需要 里，我国单位土地面积的人口载荷为美国的3倍以上。不仅如 研究制定财政政策、投资政策、产业政策、土地政策、人口管理 此，我国的不良土地面积较大，人均资源占有量较小。数据表 政策与环境政策等。在“十二五”规划纲要中，中央政府进一步 明，我国海拔4000米以上的高原和高山有193万平方公里，戈 明确了推进主体功能区战略实施的决心。“按照全国经济合理 壁56万平方公里，流动沙丘45万平方公里。这类国土总共有 布局的要求，规范开发秩序，控制开发强度，形成高效、协调、可 294万平方公里，占陆地国土面积的30．6％，即近1／3的国土 持续的国土空间开发格局。”2010年12月，国务院正式颁布为难以开发利用、不适宜人们生活居住和生产的空间。另据近 《全国主体功能区规划》¨j，昭示着主体功能区战略从规划研年来公布的部门公报，2005年，我国耕地面积为18．31亿亩，人 究进入正式实施阶段。 均1．4亩，不足世界平均水平的40％，约相当于美国的1／8、印 把环境政策作为主体功能区战略实施的重要内容，是因为 度的1／2。全国2800多个县中，人均耕地低于联合国粮农组织 环境政策在主体功能区的政策框架中具有特殊的价值。一方 确定的o-8亩警戒线的有600多个；2005年，全国水资源总量 面，主体功能区规划以环境承载能力作为规划的一个核心依 27430亿立方米，占全球水资源的6％；人均水资源2098立方 据，近年来经济社会发展中环境压力增大并在区域方面有所表 米，仅为世界平均水平的27％，是全球人均水资源最贫乏的国 现是提出主体功能区规划的主要诱因之一，主体功能区规划的 家之一；2004年全国荒漠化土地总面积为263．62万平方公里， 实现目标自然要以环境承载能力作为约束条件；另一方面，主 体功能区战略需要与相应的配套性政策结合起来，才能使主体 方公里，占国土总面积的37．1％。 功能区战略得到具体落实。如果只有战略规划没有配套的环 第二，资源与环境状况恶化的趋势比较明显。1996年到 境政策，主体功能区的环境建设目标就有可能落空，或者使主 体功能区战略难以摆脱“纸上画画，墙上挂挂”的宿命。把环境 平方公里，增加了75．47％。与此同时，全国耕地资源减少惊 因素作为制定主体功能区战略和规划制定的要素之一列入规 划研究范围，并在主体功能区规划研究与战略制定的基础上配 地面积已经减少到18．26亿亩，减少了近7％。另据有关研究 套实施环境政策，是推进主体功能区建设的重要内容。 报告，环境污染的增加速度也十分惊人。2006年，我国主要水 一、环境承载能力是主体功能区规划制定的重要成因 污染物化学耗氧量(c0D)排放总量居于世界第一，超过环境容 三十年的改革开放，使我国