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财产征收中公共利益问题探究摘要近年来，房屋拆迁纠纷事件层出不穷，政府、开发商、法院、建筑公司、社会公众都卷入其中。其中有些事件涉有“打着公共利益的旗号”征收与征用之嫌，所以在这个过程中各种利益矛盾愈演愈烈，造成社会关系的高度紧张。本文从财产征收中的公共利益的概念内涵以及当下所存在的问题做一些简单的探讨。 关键词财产征收 公共利益 环境 文章编号1008-5807（2011）05-059-02 近几年，针对财产征收的一系列问题国家有关部门以及法律中就有很多涉及的，例如全国人大十届二次会议对宪法作了多处重大修改,尤其是有关公益征收、征用方面的，例如宪法第十条第三款和第十三条的修改。这些修改既确定了国家为了公共利益有权征收、征用公民个人财产和农民集体土地,又确定了国家实施征收、征用时必须遵循目的正当性、程序正当性和必须给予被征收人、被征用人补偿的三项基本原则，这三项基本原则也可以说是我国财产征收和征用的三个基本条件。而“财产征收必须应公共利益之需而为之”又是重要的条件之一。 一、 关于公共利益的定位 公共利益是一个极其抽象的概念,由于人们价值准则的不同,对公共利益有不同的定位。学术界目前多数人包括本人赞成德国学者克莱提出的“量广质高”理论。所谓“量广”是指受益人的数量最多,尽可能地使最大多数人能均沾福利,同时,基于国家扶助弱者之立场,也必须考虑受益者的重要特性,如少数种族、少数民族,如儿童、老人、病残者、失业者等,对他们予以必要的倾斜;所谓“质高”是指以对受益人生活需要的强度而定,凡是对满足受益人生活愈需要的,“亦即与生活需要紧密性愈强的”,就是“质最高”的价值标准而一些法制发达国家实行列举式的立法方式。例如,德国巴伐利亚州于1978年7月25日公布的《应予补偿的征收法》第1条就规定:财产之征收,系为达成以公共福祉为目的计划。再如,日本《土地收用法》第3条罗列可请求征收私地之事业计达35项,其分类由道路设施,至社会福利事业,宇宙开发事业等等,可称包罗万象,琳琅满目，虽然这种列举式的立法方式能够使公共利益的定义更加明确，但是这种方式不可能将现实情况穷尽,难免有遗漏。虽然对于“公共利益”定位还在不断地探讨中，但是在我国“公共利益”定位须符合条件：一是必须要有公共性,而不是只针对少数特定的个人或单位,必须是不特定的多数人;二是必须要有必要性,而这种必要性必须是基于公众利益或社会发展需要的必要性,不是基于少数特定的个人或单位需要所产生的必要性。也就是说,公共利益所满足或所惠及的是不特定多数公众的需要或需求,这种利益具有公众的共享性。 二、财产征收中涉及公共利益所存在的问题。 （一）对公共利益的解释过于宽泛 将“国库利益”等同于公共利益。所谓“国库利益”,在我国可以更为明确地表述为财政利益,即国家(各级政府)为了本级财政收入之需要,对个人或者集体之财产实行征收。这种“国库利益”理论很早就被先进国家所否弃，虽然我国也没人主张将公共利益定位于“国库利益”，但是在现实生活中这种现象还是比较明显的，比如许多城市曾经风行一种经验或者说一种理论,叫做“经营城市”。怎样“经营城市”呢?直白一点说,就是“圈地生财”―由本地政府储备一定数量土地,将土地平整后,卖给用地单位,从中赚取可观的巨额差价,再把这部分钱用来发展城市建设。不可否认,这种“圈地生财”、“经营城市”的方式,对于解决地方财政普遍存在的困难,对于推进城市面貌的快速改变具有明显功效。但我们要进一步问:“圈地生财”,“财”从何来?这个“财”是国家与民争利而来,是以对被征收土地的农民和被拆迁房屋的城市居民、企事业单位的低额补偿为前提的。这种方式在取得短期的财政利益的同时,伴生、引发和掩盖了被征收人与国家的尖锐对立。从伴生和引发角度上讲,有些地方在拆迁、征地的过程中就因过低补偿额引发大量群体闹事、上访事件甚至过激事件，最近两年这种矛盾的激化更是到达白热化的程度，例如刚刚发生的江西抚州爆炸案;从掩盖矛盾角度讲,一些被征地农民当时拿到一笔现钱,一时还满意,但三五年后,补偿费用用完,失去了原有生产资料,又不能进入新的就业领域,矛盾才开始凸现。所以我们很有必要将“经营城市”的理念置于国家保护公民财产权、国家尊重和保障人权的宪政大背景下予以重新考量。 （二）涉及土地征收的法律法规尚待完善 按照现行土地管理法的这些规定,农民集体所有的土地不能直接进入土地市场,只有国有土地才能直接进入商业出让市场,农民集体所有土地只有通过国家征收变成国有土地后才能进入市场。这里有这样一个问题:除了通过城市改造国家可以提供少量土地外,“任何单位和个人的建设用地”,绝大多数是通过国家之手征收农民集体所有土地而来,例如当下各个地方兴起的“大学城圈地运动”，但是这些用地单位和个人的建