简论我国土地征收中的公共利益的法律界定初探.docx

简论我国土地征收中的公共利益的法律界定初探　　论文摘要 中国城市化的进程中一个复杂的问题就是土地的征收与房屋拆迁，随着国民对征地和拆迁中的违法行为的抵触和反对越演越烈，国内对于征收中公共利益的相关问题的讨论和研究也越发受到学界的重视。本文从土地征收中的公共利益界定时应当遵循的原则、应当注意的关键点出发，进行一定的探讨。　　论文关键词 土地征收 公共利益 法律界定　　一、“公共利益”的界定方式探讨　　从中国近十年的实践经验出发，不可能单纯地采用概括式或列举概括式的方式对公共利益的内涵与外延进行界定，因为公共利益是一个在不同国家、不同历史时期内涵和外延都会发生变化的框架性的政治概念，具有高度的抽象性和概括性，随着社会的发展和政治需要而不断发展。而采用排除法虽然能在一定程度上反向概括公共利益的内涵和外延，但是由于社会发展的不确定性和多向性，这种界定方式很容易由于“法无禁止即自由”而导致其内涵和外延的扩展处于不可控状态，具体表现在拥有征收权的主体为了满足其利益的时候往往在征收时打着公共利益的旗号，而这种征收通常在程序上或者实体上都存在着瑕疵。基于以上分析，本文认为公共利益的界定必须放到特定的时间阶段和特定的社会语境中去，同时，在界定时应当将列举法和排除法两种方式进行有机的结合，即一方面通过列举的方式将中国现阶段已经达成共识的应当归属于公共利益范畴的内容予以确认，另一方面通过列举式或者概括式的排除，将诸如商业开发、非公益性征收等不应属于公共利益范畴的内容予以排除。这样的界定方式不仅可以实现阶段性，应时而变，更重要的是能够将公共利益的范围进一步明确。　　二、界定“公共利益”时应当遵循的原则　　明确了界定公共利益的方式，在具体的界定实务操作中，还应该遵循以下四个基本原则。　　（一）公共原则　　公共原则是界定公共利益最重要的原则。对于“公共”的界定，应当采用“不特定多数人”的标准，即公共利益应当符合某一开放的、不特定的地域空间或阶层的利益，而不是仅为特定的一部分人的利益。这个原则是为了防止少部分人为了谋求利益，以“公共利益”为名，损害其他公民的合法权益。　　（二）狭义界定原则　　在公共利益的界定中，应当从狭义的角度进行界定，不能将公共利益的外延扩展到政府利益和地区性利益上，其中尤其不能将公共利益与地方各级政府利益等同起来。社会主义国家政府（不管是中央政府还是地方各级政府）的根本任务是推进社会的全面进步、促进社会的经济发展，最终实现广大人民的福利，从这个角度看，政府的确担负着实现社会公共利益的任务，因此，公共利益在某些方面很难和政府利益进行严格的区分。但是各级政府在征地行为的实施过程当中，往往存在着独立的经济利益的。在中国近年来的征地实践当中，地方各级政府往往通过控制土地一级和二级市场，垄断土地供给市场，囤积土地转手倒卖，从而获取巨大的经济利益。在巨大经济利益的驱动之下，地方政府往往趋向于打着“公共利益”的旗号进行违法征地，从而损害被征地人的利益。这种情况下，政府的确获得了不菲的土地出让收入，实现了政府利益，但却不能界定为公共利益。　　（三）程序合法原则　　公共利益的界定既是理论上的难题，也是技术上的难题，而且公共利益的界定事关国民的福祉，因此，必须通过合法的方式予以界定。在中国只有全国人大有权通过立法对公共利益进行界定，界定时也必须广泛征求国民意见，进行合法的听证程序。此外，在征地实践当中，地方各级政府在进行实现公共利益的行政行为时也应当遵循合法的程序。　　（四）非经营性原则　　公共利益的存在基础是为“不特定的多数人”谋求利益，其公益性的定位就决定了其不能以利润为导向，不能以经营行为作为其行为模式。经营行为在经济学上和法律上有着较大的区别，其概念的内涵和外延也存在差异。在经济学上的经营行为主要是指为了取得投入产出比最大化，即财产效益最大化而进行的经济行为。在法律上的经营行为则是侧重于利益分配的方面，即从事经营活动的主体向其投资者或成员进行对所取得的利益进行合理分配的过程。从这个角度可以看出，经营行为若只是为了取得收益，则只能将其划分为私人行为，即行为人只能通过市场获得土地，但绝不能以行政征收的方式获得。因此，坚持非经营性原则，即要求行为人——通常是地方政府或其他行政主体——不得将土地征收用于从事经营行为，包括商业开发、垄断土地供给市场等。　　这一点，在美国等发达国家的土地征收及开发的法律中都有着十分明确的规定。只有代表公共利益的主体，才能提出土地征收，且土地被征收之后的土地用途受到严格的限制和监督，仅能用于非经营性使用，如市政建筑物或公益性设施等的建设。　　三、在我国国情下对土地征收中“公共利益”的界定　　与欧美国家的土地私有制不同，我国的土地所有权是归属于国家，因此理论的研究必须在我国国情的具体语境之下，才有现实意义。结合我国国情，对“公共