我国预算制度改革与创新的路径选择.docx

我国预算制度改革与创新的路径选择文／尹中卿财政是国家治理的基础，在资源配置和收入分配体系中处于重要地位。预算是国家的财政收支计划，决定并集 中反映国家机关活动的范围、方向和政 策。财政预算制度不仅涉及经济体制，也涉及政治、社会、文化和生态文明体制。建国以来特别是预算法实施以来，我国预算制度取得重大进展。党的十八大提出“加强对政府全口径预算决算的审查和监督”，十八届三中全会提出“改进预算管理制度。实施全面规范、公开透明的预算制度”。目前，全国人大常委会正在修改预算法，我们一定要认真 贯彻十八大和十八届三中全会精神，对 预算制度改革与创新的路径选择进行探讨。尹中卿副主任委员（中）深入企业生产一线调研。摄影／王洪亮第一，增强预算体系完整性。预算体系完整性要求所有政府收 支全部列入预算之中，按照统一程序和 方式进行管理。按照十八大和十八届三 中全会要求，就是要重构财政收支体系， 合理界定各类预算的功能，形成公共预 算、政府性基金预算、国有资本经营预 算、社会保险基金预算“既相对独立，又统筹衔接”的全口径预决算体系。一要完善公共预算。目前公共预算主要问题是一些部门资金没有全部纳入预算，农业、教育、科技等重点支出同财政收支增幅或生产总值挂钩，影响预算整体性。地方公共预算不完整，转移支付、税收返还、补贴收入没有完全纳入预 算。三中全会提出要“清理规范重点支 出同财政收支增幅或生产总值挂钩事项，一般不采取挂钩方式”。要明确预算 收入的法律性质，将所有政府收入全部 列入预算。要合理划分政府与市场的边界，严格界定财政资金使用范围。二要规范政府性基金预算。多年 来，政府基金预算仅有总额而没有具体 细目，严格说来还称不上预算。许多规制性收费、准入性收费、集资性收费、补偿性收费、惩罚性收费都是自收自支。政府性基金、行政事业性收费、专项收费亟待清理、整合和规范。人大要督促将土地出让收入全额纳入地方政府性基金预算，还要探索把政府所属部门和单位自行组 织的服务性和经营性收入纳入预算，或 者纳入财政专户管理。三要扩充国有资本经营预算。国有 资本经营预算编制时间不长，收入范围 仅涵盖企业国有资本，不包括金融企业 国有资本，更不包括其他国有资产和国 有资源。企业税后利润提取比例比较小， 主要在国有企业内部循环。三中全会提 出要“完善国有资本经营预算，提高国 有资本收益上缴公共财政比例，2020年提到30%，更多用于保障和改善民生”。同时还提出要加强人大“国有资产监督 职能”。要实现三中全会提出的目标，还 需要付出更多的努力。四要探索社会保险基金预算。社会 保险基金预算仅是社会保障预算的一个 部分，近两年刚开始编制。目前主要问题 是不同地区、不同行业、不同单位之间社 会保险基金管理、使用、支出和监管标准不一致，各个地方、部门分头收缴，统筹 层级不同，相互之间难以接续。三中全会 提出要“划转部分国有资本充实社会保 障基金”，“健全社会保障财政投入制度，完善社会保障预算制度”，“加强社会保 险基金投资管理和监督”。这就要求把社会保险基金纳入预算管理，在此基础上逐步建立社会保障基金预算，建立更加 公平、可持续的社会保障制度。五要建立政府债务管理及风险预警机制。目前，中央预算已将政府债务纳入预算，但没有把或有负债纳入预算。地方预算没有把政府性债务、担保债务和或有负债纳入预算，合理不合法的显性和隐性举债普遍存在。三中全会提出要“建立规范合理的中央和地方政府债务管理及风险预警机制”，“编制全国和地方资产负债表”，加大“新增债务”指标在考核评价体系中的比重。中央预算要 逐步削减预算赤字，减少债务。地方预算要逐步形成管理规范、运行高效的举债融资机制、债务规模管理和风险预警机 制，有效控制新增债务，防范和化解财政 风险。第二，增强预算编制科学性。预算编制不仅涉及预算收支分类、预算层次、预算周期，而且涉及预算编制权配置、预算机构、预算编制流程。增强预算科学性，要求预算收入预测数据和 支出预算定额真实准确，预算编制程序 和方法合理规范，预算资金安排和数字 指标稳妥可靠，量入为出，收支平衡。一要健全预算收支分类。目前，我 国预算收支设有“类”“款”“项”“目” 四个层次。按国际通行做法，预算收支 包括部门分类、功能分类和经济分类。长期以来，我国预算收支科目将这三种不同的分类混杂在一起，同一功能的支出往往在多处分散反映。要按照内在性质和相互联系健全预算收支分类，将 政府公共产品和服务划分为不同类别，确定不同的财政供给数量，细化预算编制。二要统一预算编制权和预算编制机构。预算编制是各级政府的重要职权。 将预算编制权赋予一个机构，统一编制 预算，这是大多数市场经济国家的普遍 做法。在我国，不仅财政部门内部设置多 个预算编制机构，其他部门也存在许多 类似机构。这种多元行政预算体制造成 预算编制分散