淮河流域生态脆弱区水土保持管理机制的探索与实践研究.pdf

l谬媾辑懿套I第四届学iti研讨会论文集 淮河流域生态脆弱区水土保持管理机制的探索与实践 姚孝友* (水利部淮河水利委员会水土保持处蚌埠233001) 摘 要 生态系统的退化给人类生存和发展带来越来越不利的影响，为了促进退化生态系统的修 复，本文从管理机制探索与实践方面进行了深入的研究。文章在分析淮河流域水土保持工作中存 在的主要管理问题的基础上，研究建立了水土保持管理模式和管理流程，并依托水土保持重点工 程建设，探索了生态脆弱区以预防监督为主要手段，以合同管理为纽带，以规范项目管理和目标管 理、联户合作式经营管理、大户牵头股份合作式经营管理、专业承包式经营管理、产权流转式经营 管理、“公司+农户”式经营管理为主要内容的水土保持管理机制。 关键词 淮河生态脆弱区水土保持管理机制 生态系统的退化给人类生存和发展带来越来越不利的影响，促进退化生态系统的修复是当今社 会密切关注的重大课题。淮河流域受特殊地理位置和人口众多等因素的影响，以坡耕地和“四荒” 地为主要策源地的水土流失分布广泛，在山区地带造成了3万多平方公里的生态系统高度退化区。 受投资不足的限制，加快生态系统的修复更依赖于管理机制的激活。因此，在生态脆弱区，探索建 立一套系统、规范、法制化水土保持管理体系和机制，具有十分重要的意义。 一、淮河流域生态脆弱区水土保持存在的主要管理问题 1．水土保持多头管理，投资效益低下 淮河流域水土流失综合治理一直没有纳入国家基建投资建设项目，水土保持生态建设主要依靠 地方投入和部分涉农部门的分散投资。由于大量水土保持投资来源于其他涉农部门，在实施的过程 中，一是各自为政，各项治理措施相互脱节，搞工程的轻视坡面植被建设，搞林业的轻视沟道工 程；二是不按照水土保持规划对位配置措施，项目分散，难以体现“以支流为主线、以小流域为单 元”的水土保持生态建设路子，达不到系统治理和规模效应。 2．预防监督管理仍然薄弱 流域内重点水土流失区涉及的30多个市(地)、100多个县(市、区)虽然普遍成立了水土保持 监督执法机构，并配备专兼职监督执法人员约5600人，但由于受编制、经费等的影响，80％以上 监督执法人员都是兼职，实际进行专门监督执法的人员很少。在人为水土流失日益加剧的丘陵区， 甚至没有一个专门水土保持监督人员。机构改革中，淮河流域不少水土保持预防监督站多为事业性 编制，受地方财政困难的影响，运行经费严重不足，造成人员缺乏培训、素质低下，从而导致不规 范运作，使本来监督执法就难的局面更加恶性循环。 根据2001年调查统计，淮河流域市、县两级水土保持监督部门普遍存在工作设备陈旧、手段 落后等问题。县级水土保持部门利用计算机进行预防监督管理的不到5％，市级不到20％。在大部 *姚孝友，水利部淮河水利委员会水土保持处副处长，高级工程师。 288 一一—— 竺型堕匿菱羹一 分山区县没有专门的水土保持监督交通工具，无法及时开展监督执法，更难以实现动态监督管理。 近年来，随着经济建设速度加快，公路、铁路、电力设施、水工程、城市化建设等开发建设项 目逐年增加，由于在建设过程中水土保持预防监督管理意识的淡薄，造成的人为水土流失呈逐年加 重之势。根据估测，淮河流域每年因开发建设项目造成水土资源破坏的影响范围约1000km2，由此 引发的人为水土流失面积在300～500km2。各地的外资项目、大型工程、国家投资需要地方配套的 项目等，在行政干预下，即使有些项目编制了“水土保持方案”，也不能落实“三同时”制度。根 据初步调查，淮河流域大型工程水土保持方案报批率50％左右，批复后水土保持方案资金完全落 实的几乎不到20％。 3．土地分散经营，规模和现代化管理存在难度 规模和群体效益是水土保持工程建设的特点。土地分散经营，一家一户受经济实力、管理水平 等的限制，制约了水土保持工程效益的发挥。淮河流域大量的水土保持工程以社会公益性为主，由 于缺乏直接经济效益，采取户包管理难度很大。目前，不少小型水利水保工程主要采取计划经济手 段，通过行政命令，由集体管理维护。 在现行的农业经营体制下，农业生产主体多而分散，缺乏有效的组织和分工协作，在进