公用事业单位公司化改革中的产权关系分析.doc

公用事业单位公司化改革中的产权关系分析 　　摘要：我国目前关于公用事业的界定以物业小区规划红线为界，规划红线以外的部分属于城市基础设施，建设经费由财政负担；规划红线以内的部分则属于业主共有，建设经费自筹，管理和维护费用自己负担。在公用事业公司化改革中，政府通过特许经营合同授权专业经营单位提供具有经营性或可以市场化的商品或服务，但具有公益性的基础设施的供给义务不能移转。物业小区基础设施是公众社会权实现的物质基础，属于公共服务范畴，其建设费应当统一纳入城市基础设施配套费，与城市基础设施相衔接，政府是产权人，是管理与维护的最终责任承担者。经营单位与用户仅为民事契约关系，政府公共服务应到达具体用户，由此，建立“统一规划、统一设计、统筹收费、统一管理”的公用事业经营、管理体系。 　　关键词：物业小区；城市基础设施；公用事业；特许经营合同；产权关系 　　一、 问题的提出 　　城市公用事业是城市生产经营、居民日常生活不可缺少、城市生存与发展的基本条件。在经济学中，公用事业一般指通过公共基础设施向社会公众或公众的一部分提供必需的普遍服务的行业。2005年建设部发布《关于加强市政公用事业监管的意见》中指出，公用事业主要包括城市供电、供水、排水、污水处理、供气、供热、城市道路和交通、环境卫生、垃圾处理、城市绿化等。 　　根据我国目前法律规定与实践操作，公用事业的界定以物业小区规划红线为界，规划红线以外的部分属于城市基础设施，建设经费由财政负担；规划红线以内的部分则属于业主共有，建设经费自筹，管理和维护费用自己负担。以物业小区规划红线为界区分公用事业服务的范围，导致物业小区专业经营设施产权不清，责任不明的困境。对于专业经营设施的管理和维护责任及其费用的承担在用户、专业经营单位之间相互推诿，似乎无人关注政府公共服务的内涵及其责任外延的边界问题。由此，政府淡出了公共服务的范畴，也逃离了为公众提供基本公共服务设施设备的责任，以至各私主体之间利益关系难以得到妥善的解决，民众叫苦不迭，专业经营单位也不堪重负。实践操作也缺乏合法依据及正当性基础，不利于法律的实施以及纠纷和矛盾的解决，难以产生好的经济效益。物业小区内的专业经营设施是否属于公用事业的服务范畴，在公用事业单位的公司化改革中，政府责任如何界分，是解决问题的核心所在。 　　二、 公用事业单位公司化改革中的实践困境 　　2016年4月9日，针对供水、供电、供气等公用企业限制竞争和垄断行为突出问题，国家工商总局宣布在全国范围内开展为期7个月的专项执法行动。整治重点之一即水电气企业对新建住宅楼住户强制收取入户费，否则不予供水电气的问题。 　　1. 经费来源的不合理性。关于经费来源，实践中存在两种方式：（1）由经营单位统一收取建设费，实践中大多采取这种方式，如河北省。有些地方明确规定经营单位在收取建设费后，不得向用户收取除电费以外的任何其他费用。（2）将物业小区内的公共基础设施设备的建设费，统一并入城市基础设施配套费（含综合开发费）。但采取这种方式的地方性规范屈指可数，典型如山东省。 　　实践中，在城市基础设施配套费之外，单独收取建设经费，等同于建设经费直接由用户承担。由用户直接承担物业小区范围内专业经营设施建设费或入网费，由专业经营单位为用户提供商品或服务，看似仅发生在生产者与消费者之间关系，似乎有一定道理，实则有一定迷惑性。首先，由直接用户承担专业经营设施的建设费，无外乎消费者买菜还要自己带杆秤，不符合交易习惯；其次，容易造成重复缴费的现象。在物业小区项目的建造过程中，开发建设单位不仅需要缴纳城市基础设施配套费，而且需要缴纳所谓的建设项目范围内的专业经营设施建设费。然而，实践中一般认为，安装费指管道主干管网至各住宅用户进户之间的所有安装、材料费。城市基础设施配套费则用于建设项目以外的城市公共配套设施，包括城市给水、排水、供电、气、公共道路与交通、环境卫生、绿化等项目的建设、维护。由此可以看出，由供应点至建设项目以外的部分属于重复收费的范畴。 　　若将建设资金并入城市基础设施配套费则属集资性收费或行政事业性收费（政府非税收入），承担建设经营的直接责任人为政府，由此打破了物业小区规划红线的界限，实现了公共基础设施的统一管理。 　　物业小区专业经营设施建设费本应由政府承担，还是应由专业经营单位或者用户承担？在现代市场经济环境下，政府的公共服务职能如何体现，至今还是悬而未决的问题。 　　2. 产权界定与无偿移交正当性基础的缺乏。关于产权界定与产权移交问题，实践中对新建住宅与已建成住宅进行区分处理：新建物业小区内专业经营设施归专业经营单位所有；对于已建成住宅设施设备则在自愿的基础上由业主决定是否移交，如山东省的做法。实践中的产权主体要么为业主，要么为专业经营单位。 　　以上两种处理方式都会带