公用事业经营管理体制改革方向和思路.doc

公用事业经营管理体制改革方向与思路 　　[摘 要] 公用事业不仅事关城市发展，而且与人们的日常生产、生活紧密相连。在我国，由于受计划经济体制的影响，公用企业长期处于政府独资、垄断经营、政事不分、效率低下的状态。公用事业民营化是解决上述一系列问题的有效途径，引入非国有资本参与经营，改革公用企业的投资结构、经营结构和管理结构， 通过BOT、TOT等模式，逐步实现公用行业从完全垄断到有限竞争、从完全监管到有效监管的良性发展，为公众提供更高水平的产品和服务。 　　[关键词] 公用事业 民营化 公用行业 改革方向 　　 　　一、公用事业的内涵和特征 　　1.公共事业、公用事业与公用企业 　　公共事业、公用事业和公用企业是常在一起讨论的问题。 　　公共事业一般是指社会全体公众的事业，即关系到社会全体公众基本生活质量和共同利益的特定的社会公共事务。公共事业的基本范围，主要是教育、科学、文化、卫生、体育、人口、资源与环境保护，以及通讯、邮电、铁路和公共交通、水、电、煤气组成的公用事业等。 　　可以看出，公用事业的内涵相对来说要窄一些，是指具有经营性质的公共事业。对于公用企业，一般人认为是公用事业的从业者。国家工商行政管理局1993年12月发布的《关于禁止公用企业限制竞争行为的若干规定》第2条将公用企业界定为：“涉及公用事业的经营者，包括供水、供电、供热、供气、邮政、电信、交通运输等行业的经营者”。理论上，多数学者也认同这种说法。根据这个定义，一旦涉及公用事业就是公用企业，显然这个范围过于宽泛。例如，生产煤气表、炉具的企业，虽然涉及煤气供应这一公用事业，但却不属于公用企业。从这个角度公用企业的本质特征可以界定为：公用企业是通过网络或者其他关键设施（基础设施）提供公共服务的经营者。 　　所以，在不引起歧义的情况下，本文中的公用事业与公用企业有比较一致的内涵。 　　2.公用事业的行业特征 　　与其他一般性竞争行业相比，公用行业具有以下特征： 　　(1)产品或服务。公用事业所提供的产品或服务具有公用性、公益性、长期性和普遍性的特征，是社会广大消费者生产、生活的必需品。其价格的形成和调整涉及到大多数居民的利益，不能随行就市，完全按供求规律行事。 　　(2)市场结构。公用事业是特殊的自然垄断行业，不能完全依靠市场机制来调节。政府和社会舆论常常会对市政公用行业的企业进行“道义上的说服”或行政上的干预，影响企业的自主经营权。此外，公用行业具有明显的地域性，产品和服务并不在全国或世界范围内自由流动。 　　(3)投资经营。公用事业投资巨大，回收期长，利润水平较低，一般都是大规模的经营。由于公用事业的特殊地位，企业经营的效益包括经济效益和社会效益，产生的直接效益不容易衡量。 　　二、我国公用事业发展现状、问题和改革方向 　　1.公用事业经营管理体制的现状及存在的问题 　　公用事业的迅猛发展，有力地促进了我国城市化和现代化进程，极大地改善了城市居民生活条件和生活质量。在体制上，我国一直将自来水、公用煤气和天然气等产业视为公益性事业。与长期以来的低工资政策相适应，公用事业采取的是低价格、高财政补贴的机制，价格基本不受供求关系和成本变动的影响。改革开放以来，特别是20世纪90年代以来我国对公用事业的这一传统体制进行了一系列改革，如减少或取消财政补贴、实行以成本为基础的定价制度等。但是，从总体上看，城市公用事业则是改革幅度和变化都较小的产业，基本上仍属于完全由行政调控的行业，传统体制的弊端不仅没有消除而且随着公用事业规模的扩大表现得更为明显和严重。主要表现在： 　　(1)以地域为界限的政府投资管理体制，影响了公用事业的合理布局，制约了企业规模效益和边际效益的增长。在现行体制下，每个地区都希望在本地建立门类齐全、完整覆盖的经济体系。它使得在决定经济发展过程中人们往往重视小范围的经济分析而忽视宏观经济评价，因此派生出以财政覆盖为界限的经济管理模式，限制了经济融通，从而导致公用基础设施难以充分发挥其效能。 　　(2)权责不清，企业无法自主经营。随着外部环境逐渐市场化，公用企业一方面受到市场约束机制越来越强烈的影响；另一方面由于“婆婆”担心企业管不好家，采取许多防范控制措施，使企业所应当拥有的法人财产权一直无法落实。 　　(3)价值标准的多元化，扭曲了企业的正常行为。按照市场经济要求，企业应当有自己的行为目标。但由于公用行业改革滞后于其他行业，至今还处于计划经济和市场经济两种体制交叉环节。在经济运行的价值体系中，经济效益不一定是企业的主要目标，而是同时存在着多元的价值导向。 　　(4)成本与销售价格倒挂，经营效率低下。公用企业产品的原材料价格都已放开，实现了市场化，而产品销售价格则仍由计划控制，由此普遍形成成本高于售价的怪现象。公用企业