地方政府公共服务改革研究一地方政府公共服务提供机制研究.docx

Exploration Research of Exploration Research of Finance 编者按 2005年3月，国务院总理温家宝在《政府工作报告》中提出，要把建设服务型政府作为政府改革创新的主 要目标。围绕地方政府如何向全社会提供公平、优质、高效的公共服务这一命题，《地方政府公共服务部门改革研 究》 一文作者进行了深入探讨。该课题共分四个部分，第一部分阐述了地方公共服务的相关概念，并从总体角度考察了 我国 地方公共服务建设方面面临的困难和问题，政府公共服务的提供机理及政府角色的重新定位等。第二部分就公共服 务的 补偿方式、技术分类标准的制定及其对资源配置的作用等问题进行了研究。第三部分和第四部分就教育公共事业和 卫生 公共事业技术标准的制定及其政策依据进行了进一步的考察。从2007年第1期开始，我刊将连载该文，以飨读者。 地方政府公共服务改革研究（一） ——地方政府公共服务提供机制研究 地方政府公共服务部门改革研究课题组 摘 要 建设服务型政府，就是要向全社会提供优质高效的公共服务，集中力量提供公共基 础设施、公共教育、公共卫生和医疗、扩大就业、公共安全、社会保障和保护弱势群体，并通过 改革使更多的社会力量参与公共服务的生产或提供，加强对社会服务标准的监管，确保公共服务 得到公正有效的提供。因此，向市场经济转型的过程中，一是要重新界定政府在公共服务提供中 的角色，意味着必须重新调整财政支出的结构，支持具有较高优先性的公共产品和政府职能。二 是确定公共服务提供方面优先顺序，先做什么事情后做什么事情。三是在各级政府之间运行良好 的职责分工和财政资源划分制度。 关键词 政府职能；公共服务；模式转换；资源配置 公共服务一般具有两个基本特征：共享性和非排他性。由政府向全社会提供的公 共服务，所有使用者不论是否付费或付出多少都可从中受益，即具有共享性；一部分 人的使用，无法排除其他人使用，即具有非排他性。公共服务这两个特征，决定了需 要由政府来组织提供，如道路桥梁、城市公用设施、交通设施、气象预报等，都属于 由政府提供的典型公共服务。地方政府究竟应当提供哪些公共服务，采取什么方式提 供这些公共服务，建立政府公共服务提供机制是要研究的主题。 一、地方政府职能转变与公共财政 地方政府的公共特性决定了其一般功能在于维护社会公共利益，解决社会公共问 题，并为社会提供公共服务。政府从事社会公共管理和提供公共服务不以盈利为目 的，是区分政府行为与市场行为的重要标志。目前，地方政府仍将发展经济、开辟财 源作为政府的首要职责，把公共服务作为第二职责。不少地方政府直接筹划和投资竞 争性项目，而用于公共服务的资金长期不足，缺口很大，越是基层财政，上述表现越 突出，矛盾也越尖锐。公共财政还没有从它“错位”、“越位”的领域完全退出，而 “缺位”的领域明显进入不足。长期以来，地方政府一直行使着“无处不在、无所不 能”的职能，比较突出地反映在政府职能的设定与履行过程中，程度不同地存在着 “越位”、“缺位”和“错位”的现象。一是地方政府在社会经济事务管理中不仅是 裁判员，同时也是运动员，越位包揽了一些不该管、管不了、管不好的事务，最常见 的就是靠着手中掌握的各种资源，以“有形之手”直接介入市场，干预企业，涉足 财政探索与研究 “微观经济”。如应该由企业自主决定、市场自行调节、社会自我管理的事务，却包揽在政府手中，成为社会和经 济发展的障碍，即职能上的“越位”，企业实际上成了政 财政探索与研究 “微观经济”。如应该由企业自主决定、市场自行调节、 社会自我管理的事务，却包揽在政府手中，成为社会和经 济发展的障碍，即职能上的“越位”，企业实际上成了政 府机构的附属物。经过这些年的改革，政府管理经济的重 点逐渐从微观转向宏观，属于企业的权力逐渐归还给了企 业。政府管理经济的范围从遍及各行业、各领域、各环 节，逐渐转变到经济调节、市场监管、社会管理和公共服 务上来。二是地方政府提供公共服务职能没有很好的发 挥，尤其是必须的基本公共服务提供不够到位，即一定程 度上的缺位，应该管的事务没有管好。一些应该管的事 务，如对涉及安全生产、环境保护、社会治安等事项没有 管住，存在着职能的“缺位”现象。三是地方政府过多地 干预市场经济活动，用“看得见的脚”踩住了“看不见的 手”的“错位”现象。如地方政府直接举债投资上项目； 经常强势介入招商引资，把招商引资演变成政策优惠战； 直接为企业担保举借贷款；有的政府领导为企业开业典礼 剪彩，客观上充当其“形象代言人”等等。地方政府错位 既可能是“越位”，管了不该管的事；又可能是“缺位” 或“失位”，该管的事没有管或没有管到位。就提供公共 服务而言，是政府职责份内的事务，应避免以市场化为借 口，把一些已经比较“缺