地方债务风险现状成因及对社会的影响.docx

财 经观察地方财经Loca l Pub lic F 财 经 观 察 地方财经 Loca l Pub lic F inance and Econom ic s 地方债务风险 :现状 、成因及对社会的影响 3 中国人民大学公共管理学院 黄燕芬 邬 拉 方政府债务 作 为 地 方 政 府 平 衡 财 政 收 支 的 一 种 手 务 。事实上 ,随着我国市场经济体制改革的不断深化 ,地 方政府为弥补资金缺口 , 多年以来以各种名义举借了大 量债务 ,其潜在的风险不容忽视 。尽管我国目前学术界 、 政府部门和市场人士尚未有关于我国地方政府债务确切 规模的全面 、真实的权威数据 ,但是从大量的调研报告可 以看出地方政府负债的总体规模极其庞大 ,且扩张明显 。 11全国范围的地方政府债务规模 。早在 2004年 ,国 务院发展研究中心宏观经济部地方债务课题组报告《关 于中国的地 方 债 务 问 题 及 其 对 策 思 考 》的 统 计 ①显 示 , 2004年地方政 府 债 务 至 少 在 10 000 亿 元 以 上 , 其 中 乡 (镇 )政府债务 2200 亿元 , 平均每个乡 (镇 ) 债务 400 万 元 ,且地方政府债务规模呈加速上升趋势 。财政部经济 建设司的报告 ②也显示 ,按照平均数推测 , 2004 年全国地 级及以上城市的负债总额为 10 800亿 ～12 000亿元 。 2005年财政部办公厅协作调研课题组《关于化解地 方政府债务有关情况的调研报告 》③也指出 : 调查中大多 数省的地方政府债务规模呈逐年上升态势 , 债务余额庞 大 ,且增速较快 ,同时其债务余额超过当年全省地方本级 财 政 收 入 , 债 务 负 担 率 大 多 数 超 过 10 % 。从 增 长 情 况 看 ,调查的省市债务规模扩张都比较快 ,近年债务增长速 度几乎都超过了 GD P和财政收入增长速度 。 目前这一水平已被大大突破 。财政部财政科学研究 所对 2007年我国部分地区以及全国的地方政府债务进 行了测算和估计 。④ 测算 结 果 为 2007 年 我 国 地 方 债 务 总余额达到了 41 159亿元 ,其中各部分组成如图 1。 最近 ,一些调研报告对 2009 年我国地方政府债务规 地段 ,它是社会事业发展的一把典型的“双刃剑 ”,若利 用得当 ,适度负债将会使地方社会事业得到长足的发展 和稳定 ,但是若过度举债 ,将会危及社会的长期稳定与可 持续运转 ,容易诱发各种社会危机 ,进而致使当地社会出 现不和谐 。本文分析我国地方政府债务的现状 ,从体制 、 政策 、管理 、社会层面对地方政府债务形成的原因进行剖 析 ,考察地方政府债务风险对社会发展的影响 ,最后提出 了防范我国地方政府债务风险的政策建议 。 一 、我国地方政府债务现状分析 地方政府债务是指地方政府作为债务人以政府名义 举借或者担保举借的债务 ,并由此承担的资金偿付义务 。 地方政府债务风险 ,是指地方政府无法清偿到期债务的 偿债风险以及由偿债风险引发的其他风险 。具体而言 , 我国地方政府债务风险主要以规模风险 、结构风险和管 理风险三种形式呈现 。 (一 )地方政府债务的规模风险 :规模巨大 ,扩张明显 。 从表面上看 ,我国似乎不会存在地方政府债务风险 , 因为我国 对 地 方 政 府 举 债 有 较 为 严 格 的 规 定 。如 我 国 1995年实施的《预算法 》第二十条明文规定 :“地方各级 政府预算 按照量入为出 、收支平衡的原则编制 , 不列 赤 字 。除法律和国务院文件另有规定外 ,地方政府不得发 行地方政 府 债 券 。”同 年 实 施 的《担 保 法 》第 八 条 规 定 : “国家机关不得为保证人 ,但经国务院批准为使用外国政 府或者国际经济组织贷款进行转贷的除外 。”但是 ,实际 情况并非如此 ,这些限定并不意味着地方政府不存在债 3 本文得到教育部 “211 工程 ”三期子项目“中国特色的公共管理与公共政策学科平台建设 ”的资助 。 ① 转引自周炼石 :《中国地方分税制 :政策理论与效应 ———兼论地方债务风险的成因与防范 》,载于《上海行政学院学报 》2007年第 9期。 ② 转引自刘立峰 :《地方政府建设性债务的可持续性 》,载于《宏观经济研究 》2009 年第 11 期 。 ③ 引自财政部办公 厅 协 作 调 研 课 题 组 :《关 于 化 解 地 方 政 府 债 务 有 关 情 况 的 调 研 报 告 ( 2005 年 ) 》, 财 政 部 网 站 , h ttp: / / www1mof1gov1cn / p review / bangongting / zhengwuxinxi / d iaochay