从指标权交易到发展权交易——美国TDR制度对地票制度的启示.doc

从指标权交易到发展权交易——美国TDR制度对地票制度的启示-法律 从指标权交易到发展权交易——美国TDR制度对地票制度的启示 曾 野 （西南政法大学经济法学院，重庆401 120） 摘要：大洋彼岸的美国自20世纪60年代开启了土地管理的市场化路径，TDR（可移转发展权）交易制度勃兴，该制度如今更得到了世界各国的广泛认可。无独有偶，我国各地亦普遍开展了土地管理的市场化实践，这其中最为典型的是地票交易制度。虽然体制有别、环境各异，但是我国的地票交易制度与美国之TDR制度拥有相同的核心理念——将土地权利市场化，以及诸多共通之处。然而，众多非市场化的制度设计导致地票使用范围有限、市场空间狭小，而市场化又恰是美国TDR制度的优势。据此，以美国发展良好的TDR制度为鉴，为地票交易制度的完善提供理论支持，既是地票交易制度发展的可行路径，又是契合十八届三中全会“市场决定论”的理论选择。 关键词 ：地票交易；TDR制度；指标权；可移转发展权 中图分类号：DF41 文献标识码：A 文章编号：1002-3933(2016)03-0144-11 收稿日期：2015 -10 -20 该文已由“中国知网”(www．cnki. net) 2016年1月11日数字出版，全球发行 作者简介：曾野（1984-），男，重庆人，西南政法大学经济法专业博士研究生，云南民族大学法学院讲师，研究方向：经济法。 引言 美国的TDR（可移转发展权）交易制度是对其分区规划(zoning)制度的重要革新，在美国其常常被称为“Novel planning Tool”，意为土地规划的新举措。美国的土地使用制度在世界范围内独树一帜，根植于美国人观念中的土地无限化思维深刻地影响着美国的分区规划制度，对私有财产的特别保护，是TDR制度发端于美国的重要原因，分区规划(zon-ing)制度由于对私人财产权的侵犯，一度受到强烈的指责。为了弥补分区规划的不足，更好的在维护社会公共利益的同时保护私人利益，TDR制度应运而生。其实，中国文化中亦有相同的思想，管制当中特别注重“疏”和“堵”相结合就是一例，分区规划“堵”住城市的无序化发展，通过TDR制度进行“疏导”。在我国土地管制之下，各地方为了解决用地问题，纷纷求助于市场化运作予以“疏导”，这其中最为典型的是“江浙模式”和成渝两地的“地票交易制度”，“江浙模式”被叫停，2011年成都的地票交易也被叫停，但是重庆市的地票交易仍发展良好，得到广泛支持，这无疑有许多值得思考和总结之处。在我国严格的土地管制下，地票交易制度迈出了市场化的重要一步，然而地票交易制度的尝试并非完满，其中尚有许多亟待完善之处。美国的TDR制度与我国的地票交易制度有着诸多相似之处，且得到了世界各国的广泛认可，可为完善我国地票交易制度提供实践范例和理论支持。 一、美国TDR制度与地票交易制度的对比分析 地票实质是建设用地指标，取得地票就取得了在土地上进行开发建设的权利，同样土地发展权亦是一种能够在土地上进行开发建设的权利，因此地票和土地发展权之间联系紧密①。以此为基础的地票交易制度与美国的TDR（可移转发展权交易）制度同样存在着诸多相似之处。 （一）制度功能的相似性 从制度的功能而言，美国的TDR（可移转发展权交易）制度与地票交易制度十分相似。 土地发展权这一概念最早在英国1947年的城乡规划法中出现，但英国并没有规定土地发展权的自由交换，而是将其划归国有，英国土地发展权并没有从规划制度中分离而演变成为一项独立的可交易的权利形态，土地发展权也最终在英国流产。与此不同的是，美国将土地发展权作为一项独立的可交易的财产权，并且取得了良好的效果。土地发展权于1961年在纽约市的分区规划中被引入，以解决在城市发展中对历史地标( Landmarks)建筑的保护，而最早在法律中对可移转土地发展权TDRs进行详细规定的，是1968年的纽约城市地标保护法。可移转的土地发展权TDR制度实际是为了解决因为严格的分区规划所带来的土地使用问题，以平衡各地块所有人之间的利益。可以说，正是因为严格的分区规划制度使得可移转土地发展权TDR制度得以产生。 无独有偶，我国的地票交易制度亦产生于我国严格的土地规划制度。在我国，土地受到严格的用途管制，国家和地方政府通过土地利用总体规划、年度建设用地规划以及控制性详细规划等，将土地的利用指标化，并逐级下放。土地用途的严格控制是为了保护耕地、集约节约用地，在《土地管理法》、《城乡规划法》的管控下，建设用地一地难求。实践中各省市无一例外的为了解决土地供需矛盾而对用途管制进行了突破，这其中以