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公务员公务行为和个人行为探析 　　【摘要】 公务员以行政主体代表的身份实施的公务行为，具有行政法上的法律效力。而公务员以公民身份实施的个人行为，与普通公民实施的个人行为无异，不具有行政法上特殊的法律效力。因此，公务员对其执行公务中的违法、失职行为不直接向行政相对方承担损害赔偿责任，而公务员以普通公民身份实施个人行为，则其行为后果由公务员本人承担，行政主体无须为公务员的个人行为承担任何法律责任。 　　【关键词】 公务员； 公务行为； 个人行为 　　 　　国家公务员基于行政职务关系，以行政主体名义实施的行政行为称为公务行为，其法律后果由其所属的行政主体承担。对于这个问题理论界和实务界已经没有什么争议。但是，由于种种原因，有时候公务员所实施的行为是形式上假借行政主体的名义，实质上则是为自己或为他人谋求私利的行为，若此种后果继续由行政主体承担则不合理；另外，存在公务员实质上履行职责的行为而行政机关事后以公务员的行为属于个人行为为由推卸责任的情形，此种情况下若责任由公务员个人承担则显然有悖于公平正义原则。 　　 　　一、公务员与行政公务行为 　　 　　国家公务员是指国家依法定方式和程序任用的，在中央和地方各级国家行政机关中担任公职、列入国家的编制、由国家财政来负担，依法行使国家行政权、执行国家公务的人员。行政公务行为是指行政公务人员代表行政主体行使职权和履行行政职责的行为。即是行政公务人员代表行政机关实施的行为，其行为效力及后果均属于其所在的行政主体。 　　行政公务人员的行政公务行为与行政公务人员具有双重法律身份紧密相关。公民取得行政公务人员资格后，并未消灭行政公务人员所具有的公民身份和其他身份（如具有某社团的会员的资格），因此，会出现两种情况：①以行政公务人员身份代表行政主体实施行政公务行为，形成行政主体与行政相对人或者另一种行政主体之间的行政法律关系，在这种情况下行政公务人员只是行政主体的代表，不具有行政法律关系中的主体资格与地位。②以公民身份或其他身份实施个人行为或者其他性质行为，产生其他性质法律关系（如民事关系）并成为其中的法律关系主体，或者成为行政法律关系中的相对人。 　　 　　二、公务员的公务行为与个人行为 　　 　　目前理论界普遍认为，区分公务员公务行为和个人行为的核心是要以公务员所承担的行政职务及所属行政机关的行政职权与行政职责为基础，看公务员的行为是否包含行政权力这个要素，凡是国家公务员行使其所任职务而发生的行为都属于公务行为，而与职权无关的行为则属个人行为。当公务员以“公务员”身份出现时，他和行政主体之间存在行政职务委托关系，其行为属于公务行为，所引起的后果也由行政主体承担；当他以普通公民身份出现时，他和行政主体之间不存在行政职务委托关系，其行为属于个人行为，所引起的后果也由自己承担。 　　1、区分公务员公务行为与个人行为 　　公务员所具有的双重身份，对于如何明确其行为的效力和责任？如何确认个人行为与职务行为？学界主要有以下几种观点： 　　（1）以履行职务和行使职权为标志。此观点认为：职务关系的核心是履行职务，而履行职务必然需要行使职权，两者合一才是职务行为。[1]我国最高人民法院在1991年的司法解释中规定：“公民、法人和其他组织，对于行政机关工作人员的非职务行为起诉的，不予受理。”1994年《国家赔偿法》再次明指出：“行政机关工作人员与行使职权无关的个人行为，不予赔偿。”从上述相关的法律规定可以看出，我国在职务行为上，以是否履行职务和行使职权为区分标志。 　　（2）从分析职务关系来确定。此观点认为：公务员有三种身份公民身份、公务员身份以及行政主体代表身份。公务员身份从其被录用起即具有。行政主体代表身份是指可对外执行行政公务（也可参与民事活动）[1]；首先，是行政主体职务范围内的事物（不属于这一职务范围的行为，不是职务行为）；其次，对相对人表明公务员身份（没有这一身份，不能代表行政主体）；再次，受行政主体委托，才具有行政主体的执法身份。具备这三者的行为即为职务行为。 　　（3）多个标准因素综合考虑。即是综合说：①职权要素；②名义要素；③公务标志要素； ④公益要素；⑤时间要素。 　　2、行政主体行政职权、职务和公务或身份标志 　　笔者认为对于公务员公务行为与个人行为的认定应当遵从法律规定程序的前提下，以行政公务关系所属行政主体行政职权、职务和公务或身份标志为核心。首先，公务员的公务行为是代表国家行使行政职权的行为。而是否享有行政职权应当成为判断公务行为的标准。对于公务员非从事行政职权活动的行为，要么属于单位行为中的民事行为，要么属于个人行为。职权行为还应包括与行使行政职权相关联的行为，无论是行政治权范围内的事情还是超越职权或滥用行政职权的行为，也无论是合法行使行政职权的行为还