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约束传导：大城市总体规划创新背景下上海分区指引研究 马璇，张振广 摘要：城市总体规划在向总规瘦身、全域统筹转型的同时，面临着打通总体规划向下衔接落实的通道的需 求，尤其在面积大、要素多、层级多的特大城市，更加需要加强对下位编制规划的行政单元进行约束传导。 本文基于国内外特大城市分区指引两大类型的综合评述，提出分区指引面临着约束缺乏实施主体、约束难 以无缝传导、战略引导大于实际管控等困惑。总结上海新一轮总体规划的相关探索的经验，提出分区指引 明确法定技术文件与任务书形式的地位提升，强化基于行政区单元提高传导效率的立足落实，强化突出底 线管控的约束力提升，强化框架细分下的内外差异化指引。最后探讨分区指引在全要素技术框架搭建的技 术创新，以及市、区对接平台建立的工作组织创新，并进一步提出功能区与行政区指引的利弊，以及未来 强化分区指引与体制契合的方式探索。 关键词：约束传导，分区指引，次区域，行政区 目前，我国城市总体规划面临着实施困境，存在总体规划大而全、实施性偏弱，非全域、 重城区、轻外围的困境，编制的技术成熟与管控的相对滞后矛盾凸显。社会各界对城市总体 规划认识不断加深，要求加快总提规划改革的呼声日益高涨，对总体规划作用、内容、形式 等多方面探索的建议层出不穷。探索过程中，对于如何强化总体规划与下位规划之间的约束 传导，推动事权分配与规划落实，明确各层次规划的无缝衔接，成为各方探索的重要着力点。 1. 理论与实践探索 相关理论探索中，主要分为对国外指引方法的引介与国内相关分区的探讨。在国外经验 [1] 总结中，许菁芸探讨了英国规划体系中 “规划指引”的具体方式和路径 ，罗震东等探索了 英国战略规划中大都市战略规划向下传导的具体机制，杨雁等提出美国城市分区指引重在建 [2] 立与完善城市区域管辖权 ，诸如此类。在国内相关探索中，何梅等研究探索了武汉市城郊 分区规划编制的模式、方法与主要路径，提出分区规划保留弹性空间与明确传导规定的双向 [3] 内容。 钱紫华基于重庆、武汉、无锡等相关规划总结，提出建立 “总规—分区规划—控 [4] 规”三者双向的反馈机制 。 相关实践探索中，既有承接编制法规的要求内容，也有各自总体规划的多元探索。《城 市规划编制办法》（2006 版）明确提出“大、中城市根据需要，可以依法在总体规划的基础 上组织编制分区规划”，而对应总体规划中往往通过部分章节对下位规划提出要求。《北京 城市总体规划（2004-2020 ）》在设置第四章第二节“次区域的划分与发展策略”，强化对全 域四大次区域的指引《深圳城市总体规划 （2010-2020 ）》设置第二十七章分区发展指引， 强化对总规确定的五大分区分别指引。而在上海、重庆等大城市的上轮总体规划中，并没有 对全域各个区县的发展指引。 可见，相关探索既提出了规划传导、双向衔接、多元反馈机制等方面的理论阐述，也有 章节形式、战略指引、分区规划的实践探索。但并未明确未来分区指引的主要方向，在总规 瘦身与全域统筹的改革探索下，总体规划内容既要更加精简，强化权力下放并关注战略性、 结构性、纲领性内容，解决核心问题；又要扩大指引范围，强化城乡统筹并考虑中心城区与 外围区县的分类指引，指引下位规划。因此，需要分区指引打通总体规划向下衔接的通道， 亟须探索分区指引的性质、地位、主要作用、主要方式、框架内容等诸多方面，本文试图从 这些方面进行一定的探索。 2. 总体规划分区指引类型划分及困惑 2.1 分区指引的两种类型 1）传统以中心城分区为导向的分区引导 主要以深圳、上海等国内众多大城市为代表。主要指引对象为以中心城区为核心的建设 用地，通过指标细化或功能导向明确，加强对中心城各个片区的发展指引。如 《深圳市城市 总体规划 （1995-2010 ）》对中心城区划分南山组团、中心组团及东部组团三大组团，并对 东部组团进行了详细指引，提出“用地总面积约15 平方公里，人口控制规模 18 万人”的 管控要求，也提出“集航运、商贸和仓储和旅游功能于一体的功能组团”的发展功能导向要 求。 此类指引的主要问题在于，难以应对大城市快速发展的拓展需求。各类指引集中在对中 心城区部分的发展导向，忽视了外围更大范围地区的发展诉求，也缺少对外围地区自上而