社会治理方式创新不能触碰法律底线.doc

社会治理方式创新不能触碰法律底线 　　【摘要】在实践中，行政机关经常会面临着新方式是否合法的困惑。为应对这一困局，需要认识到实体法上对不同方式的合法性评价标准也不相同。通过程序制度对社会治理方式的创新进行规制，设置行政内部监督、立法监督以及行政诉讼等机制对创新的社会治理方式进行审查监督。 　　【关键词】社会治理方式 创新 法治合法性 保障机制 【中图分类号】D927 【文献标识码】A 　　社会治理创新一直是我国改革发展的一项重要议题。尤其是2013年《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出要创新社会治理体制，改进社会治理方式，将社会治理方式的创新纳入到国家治理体系与治理能力现代化的总体战略之后，实践层面的社会治理方式创新也如雨后春笋般开展起来，其表现形式可谓是各式各样，不一而足。 　　较为典型的是，一些地方人民政府为了解决城市治理的难题，纷纷推出颇具本地特色的社会治理举措。如陕西省西安市莲湖区人民政府通过开设城管执法服务大厅、设置陈述申辩窗口和听证室、在慈善协会设立城管专项救助基金等措施创新城管执法体制机制，创建了执法和服务治理新模式取得了良好效果。 　　我国当前社会治理的诸多问题中，城管执法问题是社会关注的热点之一，如何有效应对民众的法治呼声，是加强社会治理创新的前锋阵地。上述案例中西安市莲湖区所采取的全新服务模式正是为了便于群众反映意见、保障城管执法顺畅所进行的社会治理方式创新，那些便民、利民的举措获得了社会公众的普遍好?u，其合法性亦得到了高度的肯定。那么到底什么样的方式创新才能具备其应有的合法性？政府究竟应该如何进行社会治理方式的创新？这些关切社会现实的法治疑问成为了国家治理现代化进程中亟需解答的重大议题。 　　社会治理方式创新合法性评价体系的二元化 　　当前理论上关于社会治理方式创新与法治关系的研究都提到了社会治理方式要依法创新。这一点固然是正确的，但究竟怎样才是依法创新？是不是对于所有的社会治理方式的创新，其合法性的评价标准都是一样的？答案是否定的。在现代行政法学理上，不同的社会治理方式其合法性的要求也是不一样的。例如，莫于川教授认为在行政管理和行政法制领域采用新方法、创立新制度，必然涉及一些规则或者界限问题。 　　实际上，对不同性质的社会治理方式设置不同的法律要求这一观点的思想渊源为德国行政法中的法律保留原则。法律保留原则是依法行政原则的一项子原则，其基本含义简单说就是行政机关的任何行政行为，都需要法律的授权。在早期，法律保留原则要求政府所有的行为都要同时有组织法依据和行为法依据，但随着公共行政的变迁，给付行政、服务行政的兴起，法律保留原则的内涵也在发生变化。基本的思路是对干预行政和服务行政进行区分，对于干预行政行为，必须同时具有组织法依据和行为法依据，而服务行政在行政机关职权范围内，有预算支持并且不违反平等原则即可。也就是说，依法行政原则的演变已经放松了对服务行政、给付行政等对公民授予利益的行为的合法性要求，不需要有明确的行为法依据。 　　由于社会治理主要是通过公共行政实现的，社会治理体现为行政机关行使行政权的行为。因此，社会治理方式的创新也需符合法律保留原则。具体要求应当从两个方面把握：一方面，对那些会给公民的权益造成不利或者侵害的社会治理方式，必须同时具备组织法依据和行为法依据，才能创新，即除了该创新的方式在职权范围内，还必须有法律明确规定了可以使用这种方式。另一方面，对于那些对公民有利的社会治理方式，只要符合预算并不违反平等原则，一般只要该方式在其职权范围内，行政机关即可进行创新。本文开篇所提到的西安市莲湖区设立城管专项救助基金等一些方式，并非传统意义上的行政行为，系地方行政机关根据服务行政、给付行政的现实需要，自我创设出一系列有效解决城管执法难题的新型行为方式。从法律依据来看，这些方式创新的确不具备行为法依据，但是，由于其属于给付行政、服务行政这类授益范畴，因此，只要这些方式遵循平等原则，并且在行政机关的职权范围内，便是合法的。 　　由此我们可以发现，现代法治理论对不同的社会治理方式，合法性的要求是不一样的。总体而言，对干预行政的要求要严于服务行政，因此，对于服务行政中的非强制社会治理方式，政府的创新空间是相对较大的。 　　社会治理方式创新合法化的决策程序控制 　　至此，我们已经从实体法上回答了什么样的社会治理方式创新才是合法的。似乎社会治理方式的法治困惑已然得到了解决，即行政机关只需要根据不同社会治理方式遵循不同的合法性标准即可，即如果是创造侵害性的社会治理方式，一定要首先看是否有行为法依据，如果没有，就一定不能创新。而对于有利的社会治理方式，只要有组织法依据，一般就可以创新。但接下来的问题是，是不是只要行政机关自己认为其所创新的这个方式是服务行政，就可以随意