渐进式统一城乡社会保障一体化模式——以东莞市为例.docx

第49卷第1期华中师范大学学报(人文社会科学版)2010年1月V01．49No．1JournalofHuazhongNormalUniversity(HumanitiesandSocialSciences)Jan．2010“渐进式统一”城乡社会保障一体化模式——以东莞市为例陈天祥，饶先艳(中山大学行政管理研究中心、政治与公共事务管理学院，广东广州510275)摘要国内学术界关于城乡社会保障一体化的方向曾存在着分歧，但即使是主张一体化的学者也很少深入到具体的实践之中去探讨这一过程中的实施机制。本研究首先梳理了一体化需要解决的基本问题和途径，如保障项目选择、一体化进程的启动、保险基金的筹措和城乡之间的衔接等，然后根据其运行规律并在比较借鉴的基础上构建了适合中国国情的“渐进式统一”城乡社会保障一体化模式，并以东莞市为例，探讨这一模式的运行机制，包括政府主导责任、多级资金筹集机制、循序渐进的城乡保障水平的统一进程、城乡社会保障之间的并轨和转换等，其经验值得借鉴。关键词“渐进式统一”；社会保障；城乡一体化；模式推动能满足居民基本生存权和健康权的城乡社会一、文献评估和问题的提出保障一体化体系。这里所讲的一体化并不是说城一段时期以来，关于中国要不要城乡社会保障乡的社会保障水平和标准完全一致，而是指根据中一体化的问题，学术界一直存在着分歧和争论，这国国情，打破城乡分割的二元社会保障结构，在社种分歧和争论主要集中在一体化的必要性和可行会保障制度设计上把城镇居民和农村居民作为一性方面。支持一体化的学者认为，它是平等的公民个整体来统筹规划，逐步缩小城乡之间在基本社会 权利、统一市场、减低管理成本和缓和社会矛盾维保障方面的差别，实现城乡在政策上的平等、体系护社会稳定的必然要求，其可行性建议包括由政上的有机统一，使城乡居民均能实现“老有所养、病府、雇主和雇员共同出资建立社会保障基金、开征有所医、困有所扶”。2003年新一届中央领导集体社会保障税、建立统一的社会保险管理机构等。∞提出包括“统筹城乡发展”的科学发展观后，城乡一反对一体化的意见也有不少，理由主要是认为目前体化的社会保障体系建设就成了一个再要的政策中国的经济发展水平还较低、城乡和地区之间的差方向。中共十七大报告更是强调要实现“社会公平 别大，因而建立统一的社会保障体系只能是一个长正义”，建立“覆盖城乡居民的社会保障体系”，“人期目标，而不宜作为现实的社会保障政策。②人享有基本生活保障”。在2008年10月召开的中另一种是折衷的意见，从操作上看更具有可行共十七届三中全会则明确提出构建“城乡经济社会性。这种观点认为，城乡一体化中社会保障制度要发展一体化新格局”和城乡“公共服务一体化”，并统一但标准有别，或“条块”统一但城乡有别，一体提出了2020年的中期目标，即“城乡基本公共服务化应主要集中于对人们基本生存权和健康权的保均等化明显推进”，@从而使城乡社会保障一体化障方面，即“小保障”模式。②相较于前两种意见，这的政策十分明朗。我们知道，社会保障制度大多数一主张更具有现实可行性。情况下都是较典型的“由政府命令和法律引入和实本文倾向于第三种折衷的观点，即我国应适时行”的强制性制度变迁，@政府创新制度的意愿是收稿日期2009—10—19基金项目教育部人文社会科学重点研究基地重大招标项日“中冈社会政策的挑战与对策”(08JJD840203)；中山大学“211工程”三期“行政改革与政府治理”研究项目资助；教育部2008年度新世纪优秀人才支持计划资助项目16万方数据决定制度变迁的主导因素之一。另外，一些地方政段是2007年7--9月的集中调研，对东莞市社保局府已经或者即将进行城乡社会保障一体化的积极工作人员进行深度访谈，了解东莞市社会保障制度尝试，如：本文中要探讨的广东省东莞市城乡基本创新的背景、进程、成效和存在的问题，并收集了大 社会保障一体化实践；广东、浙江、吉林和海南等省量的文献材料，包括政府的规范性文件、政府公报、均已经在全省范围内实现了最低生活保障全覆盖；工作总结、社保制度内容简介、统计数据等。此外，而更多的地市一级层次政府正在着手部署实现某还访谈了15位莞籍农(居)民，侧重了解他们对东一个单项社会保障领域的城乡一体化规划；在莞市农村社会保障制度变迁的整体感受及受益状2007年3月召开的全国人大会议上，北京、上海、况。第二个阶段是2007年10月至2008年5月，广东等发达地区先后提出了在未来几年建立覆盖主要是零星的补充性调查，通过实地访谈、电话采当地全体居民的城乡统一的社会保障体系。可以访和邮件来往等对已获得的资料和数据进行核实、 预见，城乡一体化的实践将会在中国的大地上成为扩充和修改。一股强大的社会建设潮流，其势不可阻挡。因此，二、“渐进式统一”城乡社会保障一体化现在再讨论要不要推进城乡社会保障