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加强耕地保护促进土地资源的可持续利用

作者：郑叶飞

来源：《浙江国土资源》2013年第3期

磐安县国土资源局郑叶飞

全面落实“十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地”基本国策，切实加强土地规划、耕

地保护，土地利用、加快农村土地综合整治步伐，规范国土资源市场，盘活存量土地，节约集

约用地，严格土地执法，努力提高依法用地和管地水平，实现耕地总量动态平衡和国土资源管

理联动考核机制，为区域经济社会可持续发展提供国土资源保障。新形势下，加强耕地保护，

促进土地资源的可持续利用面临许多新情况新问题，国土资源部门面临严峻挑战，必须高度认

识，正确面对，创新举措，改进方法，着力予以破解，促使国土资源保障更有力、保护更有效。

一、耕地保护面临的问题

（一）耕地现状形势严峻

我国正处于工业化和城镇化快速发展阶段，工业化水平的快速递增和城镇化规模的急剧扩

张意味着对土地需求越来越大，人地关系矛盾更加尖锐，目前，我国耕地总面积已从1996年的

19.51亿亩减少到201.1年的18.2574亿亩，减少幅度达4.77%，人均耕地面积从1996年的

1.59亩下降到人均1.37亩，不到世界人均耕地面积的40%。耕地保护与国家粮食安全息息相关，

在现阶段农业科技没有重大突破的情况下，“保护耕地就是保护我们的生命线”，因此，如

何处理好“建设”和“吃饭”的问题，守住18亿亩耕地红线，在现阶段显的尤为重要。磐安县

是一个山区县，山多，耕地少，水田更少。依据土地调查我县2005年底耕地面积15084.27公

顷，人均耕地面积1.104亩，水田面积人均不到0.5亩，素有“九山半水半分田”之称。到

2011年底耕地面积14442.55公顷，人均耕地面积1.032亩，6年时间人均耕地下降了4.25%，

依据地理条件，减少的土地一般都是优质的耕地，并且多数是水田。磐安县人均耕地面积是世

界人均耕地面积的30%，是全国人均耕地面积的77.7%。基本农田保护面积12840公顷，保护率

为88.9%。标准农田面积1766.67公顷，占耕地总面积的12.23%。我县是一个纯山区县，耕地

有其独特的特证：一是地块多而散，单个地块面积小；二是耕地区块坡度大；三是水利、交通

等基础设施条件配套差；四是耕地土层薄，肥力差；五是耕地的产出率低、防范自然灾害的能

力差；六是旱地多水田少，旱地分散在山背山坞上占的比例高，再加上我县劳务输出人员多，

耕地周围山体植被越来越厚，农作物受野猪等动物糟蹋时有发生，旱地摞荒现象严重。磐安是

一个严重的缺粮县，保“建设”和保“吃饭”矛盾尤为尖锐。

（二）建设占用耕地，导致耕地面积不断减少

当前是我国工业化和城镇化快速发展时期，土地供需矛盾十分突出，各级政府为了缓解这

一矛盾开展节约集约用地，积极盘活存量建设用地，但是经济社会的快速发展仍然需要相当数

量的新增建设用地，土地供需矛盾越现明显。在关注民生，改善农村村民生活条件政策的引导

下，以农村住房改造和秀美乡村建设为载体的新农村建设百花齐放，一个个各具特色的新农村

如雨后春笋般拔地而起。城乡一体化和公共服务均等化为目标的公共服务项目建设得到不断深

化和全覆盖，城镇、农村的基础设施和公共服务设施进一步得到健全和完善。在年度计划用地

指标严重紧缺的形势下，一些中小企业和农民建房用地需求很难得到保障。尤其是乡镇人民政

府对法律法规赋予的土地管理和监督职责履行不到位，特别在省以下国土资源部门实行垂直管

理体制以来，不少乡镇政府认为土地管理是国土资源部门的事情，与己无关。同时，一些地方

政府和村级组织存在“重发展、轻保护”思想，个别村级组织人员法制观念淡薄，甚至公开或

暗地支持违法用地对象，干扰国土资源部门执法，助长了违法用地行为的滋生蔓延，面对面广

量大的农村集体土地，难以从根本上扭转土地违法违规行为多发的局面，耕地保护工作任重道

远。

（三）耕地后备资源匮乏，质量等级下降

人均耕地数量只有世界人均耕地的40%，而且耕地后备资源匮乏，这是我国的基本土地国

情。由于长期实施土地的开发复垦和整理，我国耕地后备资源出现严重私短缺，一方面后备资

源越来越少，占补平衡压力大。近年来，磐安县已经实施了大量的耕地占补平衡项目和移地土

地开发整理项目，后备资源经多年开发，存量可开垦为耕地的后备资源越来越少。加上新的占

补平衡耕地补充政策和补充耕地等级折算方式要求，更加大土地占补平衡的压力；另一方面可

开发耕地的立体条件