养老保险个人账户基金治理结构和监管模式研究.doc

养老保险个人账户基金治理结构与监管模式研究 　　摘要：做实个人账户不仅是2000年以来辽宁试点的主要任务，也是2005年《国务院关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》的中心任务。个人账户做实将凸显养老基金投资的重要性，养老保险个人账户基金资本化管理运营势在必行。本文从分析养老基金投资的必要性出发，构建了个人账户养老基金治理结构和担保机制，并提出了建立完善的养老基金监管框架。 　　关键词：基本养老保险；个人账户：养老基金 　　中图分类号：F810文献标识码：A文章编号：1006-1428（2007）10-0049-04 　　 　　一、“做实”使养老保险个人账户名至实归 　　 　　1997年《国务院关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》虽然将养老保险个人账户作为一个计发方法，但个人账户实际上是一个“名义账户”；由于财务上实行养老基金混账管理的办法，允许“统、账”基金相互调剂使用，以基础养老金代替基本养老金，基金管理未能实现向部分积累制过渡的目标，仍然是现收现付制。其结果是，从1997年开始，各地没有做实个人账户，大量动用“中人”和“新人”积累的个人账户基金满足当期支付需要，致使个人账户出现“空账”。目前，个人账户基金“空账”规模累计已超过8000亿元。世界银行2005年研究报告指出，按照现行制度模式2001年到2075年期间，我国基本养老保险制度的收支缺口将高达9.15万亿元，相当于2001年GDP的95%。 　　为做实个人账户，实现养老保险制度可持续发展，从2000年开始，国务院在辽宁以及整个东北三省部署完善城镇社会保障体系试点工作，并在取得经验和充分调研的基础上，发布了国发[2005]38号文件。它明确指出，“做实个人账户，积累基本养老保险基金，是应对人口老龄化的重要举措，也是实现企业职工基本养老保险制度可持续发展的重要保证。” 　　 　　按照调整后的基本养老保险制度模式，“做实”使个人账户名至实归，个人账户变为一个实账户，而非“名义账户”；个人账户不再是一个计发办法，一个权益记录，而是一种财务制度，是基金载体。并且个人账户养老金的定位是：一项强制职工个人缴费，国家给予税收优惠，政府承担管理责任，保障其基本生活水平的社会养老保障项目。个人账户基金企业不缴费，财政不兜底；根据个人缴费、投资收益积累额和预期余命确定待遇水平；基金由个人缴费形成，具有与统筹基金不同的私有属性，统、账分开管理之后，统筹基金不能向个人账户透支，个人账户基金也不得向统筹账户透支。这些政策的落实将最终实现基本养老保险制度模式从“统账结合，混账管理、‘空账’运行”的名义账户制度向“统账结合，分账管理，实账运行”的部分积累制的实质性转变。 　　 　　二、基金管理运营是养老保险个人账户“做实”后的最大挑战 　　 　　众所周知，养老金制度可以划分为现收现付制和基金积累制，前者是以在职职工缴费供养退休职工，不存在持久的养老基金积累；后者是在职职工利用长达30年左右的工作期缴费为退休生活积累养老基金。因此，基金积累制养老保险制度积累的养老基金将会在长达30年左右的积累期内面临巨大的贬值风险。 　　按照养老金经济理论，基金积累制养老金制度的理论前提是：养老基金投资收益率大于通货膨胀率(或工资增长率)。也就是说，当该条件成立时，基金积累制养老金制度是财务可持续的。 　　但是，我国基本养老保险基金管理的现行政策规定；基本养老保险基金实行收支两条线管理，基本养老保险基金结余额除预留相当于2个月的支付费用外，应全部用于购买国债和存入专户，严禁投入其他金融和经营性事业，任何部门、单位或个人不得利用基本养老保险基金在境内外进行其他形式的直接或间接投资。这种严格的基金投资管理政策显然不符合积累制养老金制度改革的本质要求，因此，必须放弃这种严格的投资限制政策，探索养老保险个人账户基金市场化管理模式。 　　 　　三、完善的治理结构是养老保险个人账户基金管理运营的基础 　　 　　(一)养老保险个人账户基金治理结构：委托投资管理模式 　　现收现付制养老保险制度一般由国家财政提供担保，是一个政府保障项目，因此，基金的治理结构应是非市场化管理模式，即社会保险经办机构或地税部门统一征收、基金纳入财政专户，社会保险经办机构管理，银行社会化发放，基金缺口由财政补足。企业年金属于企业保障项目，采取基金积累制筹资方式，国家财政不提供任何形式的担保。因此，基金的治理结构应是完全市场化管理模式，即年金基金治理主体全部是商业化机构，政府的职责是“拟订规则，依规监管”。 　　而养老保险个人账户基金虽然也是国家基本保障项目，但采取基金积累制筹资方式，个人账户基金具有私人产权，国家财政不提供兜底责任。因此，养老保险个人账户基金的治理结构应采取准市场化管理模式：省级