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五、政策的要素、结构与方法 1、政策的要素 《公共政策》编写组编：《公共政策》（上）：中国国际广播出版社，2002年版，P6—7，P16—24 （P6—7） 1、主体：主要有立法机关、行政机关、司法机关等 2、渊源：在我国，由于实行议政合一的政治制度，中国共产党是国家一切事业的领导核心，渊源首先表现为中国共产党的会议性文件、党制定的文件转变为的法律，以及国家机构依党的原则制定的政策等；其次是人大制定的法律规范；再次是行政机关制定的行政法规、行政措施和部门规章等等；司法机关有时以司法审判等形式制定政策。 公共政策的主体（P17-22） 指直接或间接地参与、影响公共政策的过程，对公共政策过程有直接或间接的决定作用的组织或个人，包括立法机关、政府、司法机关、政党、利益集团、公民以及新闻媒体等等。 我们认为公共政策主体包括与公共政策过程有关的组织和人员，包括： 1、公共政策组织 （1）立法机关。 立法是指有权制定、认可、修改或废止法律的国家机关，在现代国家中，一般指代表大会、国会、议会、国民议会等机构。我国的立法机构或权力机构是各级人民代表大会以及常务委员会，全国人大及其常务委员会则是最高权力机关。 （2）行政机关 行政机关指按照法律规定设立的、依法行使国家行政权力、贯彻国家政治决策、对国家各项行政事务进行组织和管理的机关。我国《宪法》第八十五条规定：“中华人民共和国国务院，即中央人民政府，是最高国家权力机关的执行机关，是最高国家行政机关。”《宪法》第一百零五条规定：“地方各级人民政府是地方各级国家权力机关的执行机关，是地方国家行政机关。”在我国行政机关是权力机关的从属机关，具有从属性。 （3）司法机关 （4）政党 政党本质上特定阶级利益的集中代表者，是特定阶级政治力量中的领导力量，是由各阶级的政治中坚分子为了夺取或巩固国家政治权力而组成的政治组织。政党，特别是执政党是政策过程的核心力量。 （5）利益集团 （6）新闻媒体 新闻媒体通过制造和传播社会舆论而成为“第四种权力”。这种权力虽不是正式的权力，却对政府的政策形成有很大的影响，并对政府的政策行为构成直接的制约，即所谓的“舆论控制”。 2、个人 （1）政策人员 指直接参与公共政策过程的人员。政策人员的知识能力、职业道德也是影响公共政策过程的关键因素之一。 （2）公民 公民是公共政策主体的一个重要组成部分，公民通过政治参与影响政府公共政策的制定和执行。在所有的政治制度中，政府或统治者都不能不对公民意见、大多数人的意见、公民对公共政策意见或者公民所认同的公共利益加以重视。 公共政策客体（P22-24） 主要指政策所要解决的公共政策问题及政策所影响到的个人和群体及公共政策对象。政策客体是政策主体的一切政策活动产生和发展的客观前提、基础与条件。 公共政策对象 政策对象指公共政策的实施所针对的目标。 公共政策问题 指客观存在的已经被社会上多数人觉察、认同、感觉出去的，已经与既定的价值、规范、利益发生冲突，并且由社会中的团体与个人表达出去，属于政府管辖的范围并且能被列入政府的政策议程的社会问题。 不是所有的问题都能成为政策问题的。因为任何一个社会的公共管理机构在一定的社会发展阶段与时期都会有总体目标，公共机构所拥有的解决社会公共问题的资源、手段和能力是有限的，因此，任何一个社会的公共管理机构在一定的社会发展阶段和时期只能将一部分问题确定为政策问题。 郑敬高，《政策科学》：山东人民出版社，2005年版，P76-90 政策主体和客体 研究政策系统，首先必须清楚政策的主体和客体。政策由谁制定并加以执行，谁对政策过程有影响？ 政策主体（P76） 政策主体可以一般地界定为直接或间接地参与政策制定、执行、评估和监控的个人、团体或组织。但是，由于各国的社会政治制度、经济发展状况、文化传统等方面的不同，各国的政策过程存在着差别，因此政策主体的构成要素及其作用方式也有所不同。 根据主体成员的组织属性，可以将其分为个人主体、集团主体和社会主体；根据政策主体成员的职业特点，可以将其分为专职主体与兼职主体；根据政策主体在政策过程中所发挥的作用，可以将政策主体分为决定主体与影响主体；从主体成员的法律地位看，可以将其分为国家公共法权主体、社会政治法权主体和社会非法权主体。 为了便于清楚地理解公共政策过程中不同主体相互博弈的过程，本书将公共政策主体系统分为六个部分：即立法主体、行政机关、政党、利益集团、新闻媒体和公民。 立法机关（P77） 立法机关在有的国家称为议会或国会，在我国则是指全国人民代表大会及其常务委员会。立法机关的主要职能是制定法律。从解决社会公共问题来看，立法也是制定公共政策，因为在建立约束机制的功能上，法律表现为一种更为稳