我国行政公益诉讼的思考.doc

行政公益诉讼制度一个迫切而从未有过的制度 我国环境问题日益严重，仅2014年一年纳入环保部统计的突发环境事件次数就达到471件，而当年环境信访人数更是高达109426人次。可怕的是，这个数字仍在不断攀升。我国目前新修订的民事诉讼法以及设立的环境民事公益诉讼制度，为环境保护提供了有力的法律保障。然而，深究环境受损事件的背后，往往与政府及相关行政机关未依法履行相应环保职责相关联。追究环境污染者的民事责任固然能够起到事后的救济作用，但行政公益诉讼却能够发挥将问题抑制在早期的作用。 政府和行政机关肩负公共利益的管制职责，对损害者的违法行为负有不可推卸的责任，不能因为损害者承担了相应的法律责任就掩盖了政府和行政机关应该承担的法律责任。但在司法实践中，直接针对负有相关监管义务的职能部门的违法行为或不作为而提起的行政诉讼的情形并不多见。这主要是因为在传统的行政诉讼制度下，无论公民、法人或其他组织等任何主体与危害公共利益的事件之间很难存在“直接的利害关系”，导致行政诉讼中保护“私益”有法可依， “公益” 受损反而难以受到有效的司法保护。 随着环境民事公益诉讼机制的建立，环境保护法、行政诉讼法的修改施行，以及《检察机关提起公益诉讼试点方案》和《人民法院审理人民检察院提起公益诉讼案件试点工作实施办法》的通过，为我国建立行政公益诉讼制度提供了有力的契机。但如何将行政公益诉讼的指导方案加以细化，并最终形成行政公益诉讼制度，却是任重道远又迫在眉睫。 行政公益诉讼制度构建涉及一系列理论及实践问题，笔者将结合法院工作实践，对该制度设计的几个方面做一粗浅的探讨。 关于行政公益诉讼的受案范围。 行政公益诉讼制度概念。 行政公益诉讼一般认为是指“在行政主体的违法作为或不作为对公共利益造成侵害或有侵害之虞时，法律允许无直接利害关系人为维护公共利益而向法院提起诉讼的制度” 结合以上的研究，本文认为环境行政公益诉讼是指当行政主体的行政行为侵犯或可能侵犯公众的权益时，法律允许无直接利害关系的特定主体依法向法院提起行政诉讼，由法院依照法定程序对行政行为进行审查并做出裁判的制度。 抽象行政行为是否纳入受案范围。 行政公益诉讼的受案范围是否应该包括侵犯公共利益的抽象行政行为?这在理论界一直是比较富有争议的问题。 笔者认为，在我国具体的行政执法实践中，行政机关利用抽象行政行为实施的侵犯公共利益的行为比较常见，且这些抽象行政行为往往以行政机关颁发的红头文件为表现形式。在排除行政法规、规章和国务院的规范性文件前提下，对于规章以下的抽象行政行为侵犯公共利益的情况，也应当纳入到行政公益诉讼的受案范围，对于规章以上的规范性文件依然适用《立法法》进行监督。 具体立法过程中对受案范围的规定。 受案范围在立法中必须要清晰、明确，才能够适应司法实践的需要。因此，笔者认为采用列举加兜底的方式规定行政公益诉讼受案范围较为合适。 根据《人民法院审理人民检察院提起公益诉讼案件试点工作实施办法》的规定，行政公益诉讼的案件范围已确定为生态环境保护、国有资产保护、国有土地使用权转让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或不作为，造成国家和社会公共利益受到侵害的案件。从司法实践来看，还有一些现实需求比较迫切的案件也应明确到列举事项中去，如：食品、药品等危害公共安全、公共卫生的案件；严重威胁社会公众人身、财产权的案件。 此外，考虑到给尚在探索阶段的行政公益诉讼制度留下发展的空间，应在受案范围的条款下设有“其他法律规定可以提起行政公益诉讼的情形” 。 关于提起行政公益诉讼的主体。 公民。 公众介入司法监督行政机关积极履行职责，其优点在于可以最大范围内、最及时的发现侵害公共利益的行政行为，并启动司法程序予以监督。但是，宽泛的原告主体资格极易造成滥诉的风险。以我院统计的数据为例，自我省2014年初实行行政案件集中管辖以及2015年5月全国实施立案登记制以来，我院2014年全年受理行政案件13年，2015年全年受理行政案件23件，而2016年仅半年时间就受理了24件行政案件，而且这个数字还有继续增长的趋势。 “任何公民都可以对政府任何行为提起诉讼，无异于直接民主,广场民主的现代翻版,人人都可以一不高兴就起诉政府,法院必将陷入公民诉讼的汪洋大海”。因此，如果将公民列为行政公益诉讼的主体，不仅没有起到督促行政机关依法履职的作用，反而影响了行政效率、严重浪费了有限的司法资源。因此，过于理想化的将公民确定为适格原告必然会“欲速则不达”。为了调和这种矛盾，可以在具体诉讼规则上设置这样一个诉讼启动程序来保障公民的权利，即公民可以向检察机关提供行政机关侵害公共利益的举报材料，申请检查机关起诉，由检察机关在限期内审查是否应该起诉并书面告知公民，公民如果不服该决定，可以上一级检察机关申请复议。公民还可以申请社会组织提起诉讼。 这样，