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从道家“无为而治”理念看当前我国政府职能的转变
[摘要]全能型统制型的政府管理模式，不仅导致管理的低效率，
也给腐败现象可乘之机，为经济和社会健康的发展带来了诸多弊病。
道家“无为而治”的古老智慧可以起到纠偏的作用。“无为”管理在
当前我国政府职能的转变和政府管理创新中的最佳模式是“小政府，
大社会”。
[关键词]道家无为而治政府职能小政府大社会
道家的管理之道，以“无为而治”为其核心理念。这一理念不仅在封
建的政治管理实践中发挥过举足轻重的作用，为汉、唐盛世的形成做
出了重要贡献，而且对于当代人类所面临的各项管理活动也具有不可
或缺的价值，它已经跨越时空，成为世界性的宝贵精神财富。诸多研
究表明，当代人类所面临的任何一个管理活动领域，都能够从道家的
无为而治的管理思想中受到启发和得到滋养。因此，面对我国正在推
进的政府职能转变和政府管理创新，回顾道家的无为而治的管理理念
并反思现行的政府管理理念及模式，或许能为我们澄清认识、转变观
念提供方法论的有益启示。
一、转型期内我国的全能政府管理模式及弊病
所谓转型期，指我国从计划经济转向市场经济的过渡时期。在这个时
期内，国家要完成的转变是综合性的多方面的，而主体是社会经济结
构的转型。这场深刻的社会变革，必然导致“权力的转移”。那么，
作为国家代表的政府，其角色、职能乃至管理方式诸多方面都将发生
深刻的变化。这就要求政府重新定位并找准自己的角色，从过去的计
划型、专政型、统治型、人治型、全能型政府转变为市场型、民主型、
治理型、法治型、有限型政府，以适应社会主义市场经济和国际经济
一体化的需要。
但是，由于历史和现实的原因，我国的政府行政体制改革虽然进行了
多次，但仍然滞后于经济体制改革，并未完全摆脱全能型统制型的管
理模式。这种模式既不能适应经济和社会发展，也难以保证公正公平，
给腐败、浮夸、欺上瞒下、给权谋私以可乘之机，带来了诸多弊病。
这突出地表现在：
(一)在政企关系方面。社会主义市场经济体制的建立，迫切需要建立
新型的政企关系，这种关系包括两个方面，其一指政府的行政必须从
对经济资源的控制转到为企业服务上来，如维护正常的优胜劣汰的市
场机制；通过宏观经济政策的市场化手段维持经济的稳定与增长；协
调和保护本国企业和行业的发展，在WTO框架内积极寻求对本国企
业的有效扶持与保护等。其二指给企业以平等的主体地位，这就要求
政府与企业建立一种在法律基础上的对等关系。政府可以依法利用经
济手段对宏观经济进行调控，也可依法对企业的微观行为进行处罚，
但不得对企业进行直接管理和支配。对于政府的越权行为，企业有权
也有途径向政府提起申诉或依法提起行政诉讼。然而现实状况很难符
合这些要求。由于政府同时作为公共管理者和国有资产所有者的双重
身份，政府与部分国企之间，一些乡镇与所辖的乡镇企业之间仍然保
持着父子关系，政府与民营企业、三资企业之间类似于交警与司机的
监督与被监督关系。再者，一些带有国家垄断性质的国有企业，如电
信、电力、城市公用事业等全国性大公司，许多仍采用政企合一、政
企不分的方式进行经营管理，具有浓厚的政府行为色彩。凡此种种，
说明政府的管理行为和职能还不符合市场经济要求，需要转变职能，
建立新型的政企关系。
（二）在行政审批方面。我国政府对经济的管理主要是靠行政审批来
实现的，行政部门往往通过牢牢把握行政审批这个关口，来体现自身
的存在和权力。然而现实中许多审批制度已经超越了政府管理权限，
特别是“入世”以后，这种制度已严重地阻碍了经济的发展，降低了
企业和其它经济主体的国际竞争力。虽然国家对行政审批项目作了全
面的清理，在减少审批项目和简化审批程序方面都取得了不小成绩，
但从总体看，审批范围仍然过大、环节过多，某些审批事项法律依据
不充分，审批不规范，责任不明确，监督机制不健全，极易滋生权力
腐败，使企业和其它经济主体在竞争中丧失时机和主动。由于行政审
批总是与一些部门和人员的利益相关，改革起来阻力极大。
（三）在应对WTO的挑战方面。中国入世，对应的主体首先是政府，
其次才是企业。WTO的绝大多数条款都是用以规范政府行为的，如
非歧视原则、公平竞争原则、低关税开放原则、透明度原则、权利与
义务平等原则、协商原则和例外原则。虽然WTO并不绝对排斥政府
干预市场，但它排斥政府直接参与微观经济活动，主张政府对市场的
干预要适度，对市场的监管要有力，对经济的宏观调控要有效率，政
府的政策与行为要统一透明。我国经过20多年的改革