行政立法后评估制度应用研究.doc

行政立法后评估制度研究——从我市开展政府规章立法后评估工作出发 杭州市人民政府法制办公室 党的十七大提出：“要坚持科学立法、民主立法，完善中国特色社会主义法律体系”，对立法工作提出了宏观要求。地方政府立法体系作为我国立法体系的重要组成部分，其完善是贯彻依法治国方略、全面推进依法行政的必要保障，也是构建社会主义和谐社会的必然要求。近年来，我国地方政府立法在民主性、科学性、技术性和体系化建设方面日趋进步，但仍存在多方面问题，如合理性不强、权利义务不对等以及部门痕迹过重等。要解决这些问题，加强制度建设是重要手段。其中，政府规章立法后评估制度既是地方政府立法制度建设的必然要求，也是其重要组成部分。国务院《全面推进依法行政实施纲要》（以下简称《实施纲要》） （一）概念 评估，是指考察、分析或者判断某类事物的价值、质量、意义、数量、程序或者情状等。根据对事物进行分析、判断的时间点不同，评估有前评估、中评估和后评估之分，其中后评估是指对已经存在或者已经实施的考察对象进行分析、判断的行为。具体到行政立法后评估制度（post-evaluate system of administrative legislation）则是指由法定主体按照法定的权限和程序，运用一定的方法，对颁布施行一定时间的行政立法项目的合法性、合理性、可行性以及实施效果等进行分析评价，并有针对性地对行政立法项目加以完善的一项制度。 行政立法后评估与行政立法评估、立法调研、非法定主体的行政立法后评估、执法检查等概念既有联系又有区别。行政立法评估是行政立法后评估的上位概念，它的外延比后者大。立法评估包括前、中、后三个部分，分别对应行政立法项目立项前、制定中和实施后三个阶段，立法后评估只是最后一个阶段的评估活动。立法调研则是对立项前与制定中的行政立法项目就项目的合法性、可行性、必要性、立法效果预期等开展调查研究，以达到民主、科学立法的活动，它也是立法评估工作的一部分，但在时间点上比立法后评估要更靠前，而且二者的侧重点不同，立法后评估重在效果评价，立法调研重在效果预期。执法检查是指法定主体在法律法规实施一定时间后对其执行情况进行检查监督的活动，它的目的在于保证立法得到贯彻落实分析解决检查中暴露的问题。可见，它在实施方式、目的等方面都与行政立法后评估不同非法定主体的行政立法后评估则是由非法定主体，如专家、群众等对法律法规的实施情况进行分析、评价的活动。由于这项活动并非由法律法规的制定机关或实施机关开展，且不能当然产生修改或废止评估对象的效力。因此，它与本文所称的行政立法后评估不同。 （二）特征 1、评估主体的法定化。《实施纲要》规定，规章施行后，制定机关、实施机关应当定期对其实施情况进行评估。根据这一规定，行政立法后评估的法定主体应当为规章的制定机关与实施机关，而不是除此以外的其他组织或个人。就而言，规章的制定机关为市政府，具体工作由市政府法制机构即我办负责，而规章的实施机关是规章所确定的行政主管部门，一般为市政府部门直属单位。 行政立法后评估主体的法定性也决定了评估活动的目的之一在于完善规章内容，提高行政立法质量。要实现这一目的，只有通过行政立法后评估主体——规章的制定机关或实施机关的工作，而其他非法定主体则不能达到这一效果。当然，其他非法定主体的评估可以作为一种资料与信息来源为行政立法后评估所用，最大化地实现评估的科学性与民主性。 2、评估对象的特定化。根据《实施纲要》的规定，行政立法后评估工作的对象是已经颁布施行一段时间的规章。首先，评估对象限于规章，法律、法规以及行政规范性文件不属于行政立法后评估的对象，它们属于更广义的立法后评估工作的对象。其次，评估对象是已经颁布施行一段时间的规章。受立法后评估工作的特点与目的所限，作为评估对象的规章应当已经颁布施行一段时间，这样便于在评估中了解实效，发现问题，保证评估工作做到有的放矢。3、评估内容的多样化。评估内容是行政立法后评估工作的重要组成部分之一，其质量好坏，直接关系到评估工作的成败。就规章评估而言，其内容主要涉及两个方面：一是评估对象的实施效果，包括行政执法、配套性文件的制定等情况以及评估对象实施所取得的社会和经济效益；二是评估对象中的各项制度设计与程序规定是否需要进一步完善，主要从规定的合法性、合理性、可行性以及实施效果等方面出发，对评估对象作出科学评价，为其进一步完善服务。 4、评估程序的民主化、科学化。行政立法后评估工作程序是指评估主体评估时所应当遵循的步骤、时限、方式等。由于行政立法后评估是行政立法工作的重要组成部分，是规章制定程序的延续。根据《中华人民共和国立法法》确定的立法民主化、科学化的要求，立法后评估工作也应当体现这一要求，且这一要求当然体现在评估程序之中。评估程序的民主化表现为评估要充分发扬“开门立法”的要