上海三线一单编制成果及长三角环境空间管控体系协调机制探索.pdf

上海“三线一单”编制成果及长三角环境空

间管控体系协调机制探索

一“三线一单”的背景和意义

（一）“三线一单”的背景

“三线一单”工作是在中国特色社会主义建设进入新时代、生态文明机制改革深入推进的大

背景下提出的，是落实党的十九大精神、践行生态文明理念、开展生态环境保护的重要举

措。2015年中央全面深化改革领导小组第十四次会议首次明确提出了“严守资源消耗上

限、环境质量底线、生态保护红线”的要求。中共中央、国务院自2015年以来发布了17份

关于生态文明体制改革的文件，要求设定并严守三大红线，将各类开发活动限制在资源环境

承载能力之内。2018年6月，中共中央、国务院发布《关于全面加强生态环境保护坚决打

好污染防治攻坚战的意见》，要求“省级党委和政府加快确定生态保护红线、环境质量底

线、资源利用上线，制定生态环境准入清单，在地方立法、政策制定、规划编制、执法监管

中不得变通突破、降低标准，不符合不衔接不适应的于2020年年底前完成调整”。

2017年，在省域和地市“三线一单”编制试点工作的基础上，生态环境部先行启动长江经

济带11个省市及青海省的“三线一单”编制工作；2019年，全国其他省（区、市）全面启

动编制工作，逐步构建全地域生态环境分区管控体系。

（二）“三线一单”的含义

“三线一单”是指生态保护红线、环境质量底线、资源利用上线和生态环境准入清单。划定

生态保护红线是识别生态空间范围内具有特殊重要生态功能、必须实行强制性严格保护的区

域；划定环境质量底线是确定区域大气、水和土壤环境质量目标，测算污染物允许排放量，

划分大气、水、土壤环境管控分区；划定资源利用上线是确定能源、水、土地、岸线等资源

开发和消耗不得突破的“天花板”，划分资源利用管控分区；集成各要素管控分区、衔接行

政边界，划定环境管控单元，并针对环境管控单元以清单方式列出差别化环境准入要求，即

生态环境准入清单。[1]

落实“三线一单”，建立生态环境分区管控体系，就是将原先分散于各类资源、环境要素的

管控要求集成到具体空间单元上，实现生态环境管理的集成化、空间化和信息化，是推动生

态环境管控要求落地实施的有力抓手，也是实现生态环境治理体系和治理能力现代化的必然

要求。

（三）“三线一单”的作用和意义

1.“三线一单”是环境保护参与国土空间开发的重要抓手

全国主体功能区规划和省级主体功能区规划都是区域国土空间开发与保护的重要基础。《全

国主体功能区规划》将长三角地区确定为国家层面的优化开发区域，明确了长三角地区建设

成为有全球影响力的先进制造业基地和现代服务业基地、世界级大城市群、全国科技创新与

技术研发基地、全国经济发展的重要引擎、辐射带动长江流域发展的龙头区域功能定位。长

三角省级（直辖市）主体功能区规划除了禁止开发区域外，基本上以县级行政区为基本单

元，在全国主体功能区划基础上进行了细化，但也只是确定了区域开发与保护的大致方向，

在操作层面还没有完全落地。

“三线一单”成果在省级主体功能区规划的基础上进一步进行了细化和明确。在空间上，

“三线一单”优先保护单元综合了生态、水、气、土壤等各要素需要保护的区域，不仅覆盖

了国家和省级主体功能区规划中的限制开发区域和禁止开发区域，并且进一步扩充和明确了

优先保护单元的空间类型；对于主体功能区规划中的优化开发区域和重点开发区域，“三线

一单”将其中承担工业开发和城镇建设的主要区域进一步识别为重点管控单元，其余区域为

一般管控单元。在管控要求上，“三线一单”优先保护单元要求以维护主导生态功能为目

标，明确各单元应实施的禁止和限制开发行为以及保护要求；重点管控单元和一般管控单元

则根据区域资源环境现状、环境质量目标、环境承载能力等因素，从空间布局约束、污染物

排放控制、环境风险防范、资源开发和利用效率四个方面，提出具体的、可操作的要求，将

土地空间开发约束在环境可以承载的范围内。

[2]

因此，“三线一单”是从资源环境角度对国家和省级主体功能区规划的分解和细化，是落实

主体功能区规划的重要抓手，将对国土空间的科学开发和保护提供重要支撑。

2.“三线一单”是完善环境影响评价制度体系的重要手段

我国已基本建立了战略环评、规划环评、项目环评的环评制度体系。战略环评重在协调区域

或跨区域发展环境问题，划定红线，为“多规合一”和规划环评提供基础；规划环评重在优

化规划布局、规模、结构，拟定负面清单，指导项目环境准入；项目环评重在落实环境质量

目标管理要求，优化