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落实“两个责任”，推进食品安全社会共治

食品安全不仅是发展问题，也是民生问题，更是政治问题，其关系到人们的身体健康和生命安全，关系到社会的稳定和谐，关系到党的治理体系和执政能力。以落实“两个责任”机制为契机，加快推进食品安全社会共治，其中两个责任是指食品安全属地管理责任和企业主体责任。食品安全的社会共治是指调动社会各方力量，包括政府监管部门、食品生产经营者、行业协会、消费者协会乃至公民个人，共同参与食品安全工作，形成食品安全社会共管共治的格局[1-4]。本文通过分析安全监管模式的历史变迁、“两个责任”机制提出的历史背景，并采取一系列的实施路径，以期加快推进食品安全社会共治的美好愿景。

1我国食品安全监管模式的历史变迁

我国的食品安全监管体制大致经历了4个阶段，详见表1[5-8]。

表1食品安全监管模式的历史变迁阶段表

从表1可以看出，我国食品安全监管体制伴随着经济体制改革的进程，经历了从行业主管到卫生部门统管、分段监管、市场监管部门统管的历程。监管模式也经历了从分散到集中的过程。每一次监管体制的调整，都有其当时的时代背景。2016年各级地方政府按照大部制改革的要求，纷纷将原工商、质监、药监部门职能整合，组建市场监督管理局。2018年国务院机构改革，组建国家市场监督管理总局，统一行使国家食品安全监管职责，这意味着我国食品安全监管领域“分段监管”模式在法律层面结束。

2“两个责任”机制提出的历史背景

2.1社会共治模式的法律地位及“两个责任”提出的历史背景

2015年首次修订的《中华人民共和国食品安全法》第三条：“食品安全工作实行预防为主、风险管理、全程控制、社会共治。”首次提出了食品安全社会共治，并明确了各责任主体的权利和义务，详见表2[9-10]。

表2《中华人民共和国食品安全法》中各责任主体权利义务对照表

食品安全社会共治是一次治理理念的重大转变，标志着我国食品安全监管模式从过去单一部门监管走向责任主体多元、协商合作共治新模式。2022年，国务院食品安全委员会《关于建立健全分层分级精准防控末端发力终端见效工作机制推动食品安全属地管理责任落地落实的意见》（食安委发〔2022〕7号）[11]、市场监管总局《企业落实食品安全主体责任监督管理规定》（总局令第60号）[12]正式颁布实施。两个文件的出台，以法规的形式明确了食品安全地方政府属地管理责任和企业主体责任。两个文件的出台和《中华人民共和国食品安全法》都是推动食品安全监管向协商共治模式转变的创新举措。

2.2“两个责任”机制与社会共治的辩证关系

食品安全社会共治目标的实现是检验法治国家、法治政府、法制社会基本建成的试金石，食品安全风险的技术性、社会性和公共性相互影响，决定了食品安全治理的艰巨性和复杂性。食品安全问题成因复杂，主体多元，利益相互影响等特点决定了其只靠政府部门单一的行政力量，很难达到监管预期效果。从我国食品安全监管历史来看，无论是过去卫生部门主管、其他部门配合，还是后来的分段监管，都过于强调政府部门的职责，而忽视了食品利益主体相关方的责任。食品安全人人有责，不仅需要政府部门、食品经营主体、行业协会、媒体及消费者等利益责任相关方合作共治，还需要每个人的积极参与。

“两个责任”机制是推动食品安全社会共治的创新举措，是关键。从《中华人民共和国食品安全法》规定的各方责任主体来看，突出强调地方政府的属地管理责任和食品经营者的主体责任，不是弱化或逃避部门监管责任！而是要在继续加强部门监管责任的基础上，推动政府、监管部门、食品经营者三方主要责任主体齐抓共管，形成合力！推动形成合作共治新局面。食品安全责任主体除了政府、部门、食品经营者三方，还包括媒体、行业协会、消费者等利益相关方，但“两个责任”是关键。

2.3当前我国食品安全社会共治面临的现实困境

2.3.1主体责任不清晰

2015年修订的《中华人民共和国食品安全法》规定了地方政府、相关监管部门、食品生产经营者、行业协会、媒体及消费者的相关权利义务，在具体实践层面的可操作管理办法或相关规定还不完善，主要表现在以下两方面。①地方政府属地管理责任的具体内容不清，部门职责与地方政府职责互相混淆，在乡镇一级尤为明显。②部门之间职责不清。食品安全产业链长，涉及部门多，有环保、农业、市场监管、卫生等部门，且食品安全问题成因复杂，如有些食品安全事件原因在农产品环境污染的源头，但事件结果往往发生在食品流通消费环节，谁是主要责任，谁是次要责任容易混淆。

2.3.2媒体监督制约机制不健全

①正面宣传引导不够，食品安全科学知识普及率不高，公众的恐慌情绪大部分来自对食品安全知识的匮乏和信息了解不全面造成。②极个别自媒体为吸引公众眼球，增加流量，或受利益驱使选择性报道，在一定程度上对食品安全负面舆情起到了推波助澜的作用。