稻草人化” 与“去稻草人化.doc

2010 年 7 月 第 4 期（ 总第 178 期）  中州学刊 Academic Journal of Zhongzhou  July，2010 No． 4  【社会现象与社会问题研究】 “稻草人化”与“去稻草人化”* ———中国地方环保部门角色式微及其矫正策略  陈  涛  1，2  左  茜  1  （ 1． 河海大学社会学系，江苏 南京 210098； 2． 加州大学圣巴巴拉分校环境研究系，美国 加州 93117）  摘  要： 当前，本应发挥重要环保功能的地方环保部门却扮演着“稻草人 ”的式微角色，遭遇“稻草人化 ”的社会困 境。体制缺陷只是这一社会现象的表层原因，深层原因则是“生产的跑步机 ”机制使然。“去稻草人化 ”机制的完 善需要环保从紧策略和相应的制度与政策安排、生态现代化战略的实施、环境非政府组织的发展等外部机制条件 以及环保部门自身的内部机制建设，而根本路径取决于能否走出“生产的跑步机”困境。 关键词： 环保部门； 稻草人化； 去稻草人化； 角色式微； “生产的跑步机” 中图分类号： C913． 9 文献标识码： A 文章编号： 1003—0751（ 2010） 04—0110—05  一、问题的提出 我国的环境保护具有明显的自上而下属性。自 20 世纪 70 年代中后期以来，随着资源破坏、生态退 化和环境污染问题的日益突出，环境保护逐步进入 国家的核心议题。我国加快了环保法制化的进程， 这主要体现在立法上，即我国颁布了一系列的法律 法规和相应的制度规范。与此同时，相应的环保部 门应运而生，环境保护成为我国的基本国策。但是， 在目前的环保实践中，一方面，环境保护尚未取得如 法律文本所设想的成就。也即是说，“有法可依”和 “有法必依”之间存在严重脱节，更不用说“执法必 严”、“违法必究”。环 境 保 护 法 规 在 很 大 程 度 上 只 是环境管理行政部门工作的依据，而不是真正由司 法机关组织贯彻执行 ，存在文本规范与实践规范  的分离 。另一方面，环保部门的环保职能在某种 程度上已被“异化”。地方环保 部 门 在 环 境 执 法 过 程中处境尴尬，似乎仅是吓唬“麻雀”（ 违法排污企 业等环境破坏者） 的“稻 草 人”。在 环 境 保 护 中，普 遍存在生产企业胆子越来越大甚至肆无忌惮、环境 保护部门胆子越来越小甚至无所作为、地方党政领 导不断干预环境执法的现象。这种现象被马传松称 之为“稻草人现象” 。 本研究着重考察作为环境保护官方单位的地方 环保部门及其环保角色的扮演问题。我国的环境保 护官方单位主要由国家环保部 和地方环保部门构 成。其中因为具体管辖区域的关系，地方环保部门 在环境保护中意义重大。然而，正如前面所述，当前 地方环保部门在环境执法和环保实践中扮演着“稻 草人”角色，处于“稻草人化”的尴尬境地。用国内  收稿日期： 2010—03—15 * 基金项目： 国家社会科学基金项目《“人—水”和谐机制研究》（ 07BSH036） 、国家留学基金委公派项目《生态现代化的发展战 略研究》（ 2009671034） 、江苏省研 究 生 科 研 创 新 计 划 项 目《生 态 现 代 化 视 角 下 的 协 调 发 展 机 制 研 究 》（ CX08B_ 006R） 。 作者简介： 陈涛，男，河海大学社会学系博士生，美国加州大学圣巴巴拉分校（ UC，Santa Barbara） 环境研究系访问博士生。 左茜，女，河海大学社会学系硕士生。 110 “稻草人化”与“去稻草人化”———中国地方环保部门角色式微及其矫正策略  外环境分析家的评价来说，中国地方环保部门在环 保方面的能力较差，较多依赖上级环保部门，缺乏对 环保改革的兴趣，过多依赖为地方环保部门提供财 政支持的地方政府，环保信息严重不足，对地方政府  所谓“稻草人”，其原型来源于中国农业社会的 生产实践，是农民为保护庄稼不被麻雀等鸟类偷吃， 而在庄稼地放置的扎成人形的 稻 草。“稻 草 人”经 历了从对麻雀具有恐吓和威慑作用到形同虚设的式 考核的环境标准不被重视等等 。1］偶正涛在《暗访 微过程。当前我国地方环境保护部门的环保角色也 淮河》中也对淮河流域地方环保部门的角色进行了 形象的比喻，把 环 保 部 门 形 容 成 政 府“秃 子 头 上 的 假发” ———仅 只 是 个 摆 设 而 已。 这 种“秃 子 头 上 的假发”和笔者所谓的“稻草人”角色在根本意义上 是一致的。地方环保部门为什么成为“秃子头上的 假发”和“稻草人”？ 为 什 么 不 能 有 效 地 管 理 污 染？ 对此问题可以从两个方面进行分析。从外往内看， 地方环保部门对其在环境保护方面的“不 得 力”甚 至“不作为